Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés respectivement les 3 avril 2015 et 25 avril 2016, MmeD..., représentée par Me Mazza, avocat, demande à la Cour :
1° d'annuler ce jugement ;
2° d'annuler la décision en date du 19 février 2013 par laquelle le maire de Montreuil a rejeté sa demande de reconnaissance de faits de harcèlement moral et de mise en oeuvre de la protection fonctionnelle ;
3° de condamner la commune de Montreuil au titre de la protection fonctionnelle à la prise en charge intégrale des frais de procédure qu'elle a avancés ;
4° de condamner la commune de Montreuil à lui verser la somme de 15 000 euros au titre du préjudice moral du fait de l'illégalité de la décision contestée et des faits de harcèlement moral subis ;
5° de condamner la commune de Montreuil à lui rembourser les frais de formation au CNAM qu'elle a engagés à hauteur de 1 250 euros ;
6° de mettre à la charge de la commune de Montreuil le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors qu'il est entaché d'erreurs de droit et de fait, de plusieurs erreurs manifestes d'appréciation, et d'un manque de motivation ;
- la décision attaquée est illégale dès lors qu'elle a été victime d'un harcèlement moral au sens de l'article 6 quinquies de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans la mesure où les agissements de la commune de Montreuil excédaient l'exercice normal du pouvoir d'organisation du service ;
- la commune ne pouvait lui refuser la protection fonctionnelle au seul motif de la tardiveté de sa demande ;
- la décision litigieuse est illégale dès lors que, en méconnaissance des dispositions et du champ d'application de l'article 11 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983, la commune lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle, laquelle ne pouvait être refusée que pour un motif d'intérêt général ou en cas de faute personnelle ;
- le harcèlement moral qu'elle a subi, l'absence de respect de son droit à formation et son affectation précaire ou son maintien hors affectation, sont constitutifs de fautes de la part de la commune ;
- la commune de Montreuil a commis un détournement de pouvoir en bloquant sa carrière pour des motifs étrangers au service, en entravant ses activités syndicales, en la mettant à l'écart des missions et en lui ayant attribué des objectifs impossibles à atteindre ;
- la commune de Montreuil a opposé à sa demande de formation un refus injustifié, tant sur le plan de l'intérêt du service que sur le plan légal ; ce refus, qui traduit un exercice anormal du pouvoir hiérarchique et un élément aggravant du harcèlement moral, constitue une faute de nature à engager sa responsabilité ;
- elle a subi, du fait de cette situation, un préjudice de carrière, un préjudice moral et un préjudice financier.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n°84-594 du 12 juillet 1984 ;
- le décret n° 2007-1845 du 26 décembre 2007 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Le Gars,
- les conclusions de Mme Mégret, rapporteur public,
- et les observations de Me C...pour MmeD... et Me A...pour la commune de Montreuil.
1. Considérant que Mme D...a été recrutée par la commune de Montreuil en 1990 en tant que vacataire puis par plusieurs contrats à durée déterminée ; qu'en 2006 et par un contrat à durée indéterminée, elle a été nommée directrice du théâtre Berthelot ; que, du 3 mars 2010 au 3 mai 2011, Mme D...a été placée en congé de longue maladie ; qu'à son retour, elle a bénéficié d'un temps partiel thérapeutique et a été affectée au service logement ; que le comité médical s'est prononcé pour une reprise d'activité de Mme D...à temps plein à compter du 3 février 2012 ; qu'après que Mme D...a demandé à la commune d'une part, une nouvelle affectation, d'autre part, la prise en charge d'une formation de psychopathologie du travail auprès du conservatoire national des arts et métiers (CNAM), laquelle a été refusée, et à la suite de difficultés relationnelles apparues au sein du service logement, Mme D...a de nouveau été placée en congé maladie ; qu'à son retour, elle été affectée au service petite enfance, en qualité de chargée de mission, à compter du 19 novembre 2012 ; que, le 12 décembre 2012, Mme D...a demandé à la commune de Montreuil, d'une part, de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ainsi que l'indemnisation du préjudice qu'elle aurait subi du fait d'un harcèlement moral et, d'autre part, de prendre en charge sa reconversion professionnelle et de réexaminer sa situation professionnelle ; que, par une décision du 19 février 2013, le maire de la commune de Montreuil a rejeté ses demandes ; que Mme D...a demandé au Tribunal administratif de Montreuil de prononcer l'annulation de cette décision en tant qu'elle refuse de reconnaître l'existence de faits de harcèlement moral et de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et l'indemnisation du préjudice subi à raison des fautes de la commune de Montreuil ; que Mme D...relève appel du jugement en date du 5 février 2015 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Considérant que, si Mme D...soutient que le Tribunal administratif de Montreuil a entaché sa décision d'erreurs de droit et de fait et de plusieurs erreurs manifestes d'appréciation, ces moyens, qui se rattachent au bien-fondé du raisonnement suivi par le tribunal, sont, en tout état de cause, sans incidence sur la régularité du jugement attaqué ; qu'il en va de même du moyen tiré de ce que ledit jugement serait entaché d'une insuffisante motivation dès lors que ce moyen repose sur une argumentation qui tend en réalité à contester l'appréciation portée par les juges de première instance sur les faits qui leur étaient soumis ;
Sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision du 19 février 2013 :
3. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du
13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, issu de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. " ; qu'aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée : " Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent, conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales (...) La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (...) " ; qu'aux termes de l'article 23 de la même loi : " Des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail. " ; que ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général ; que cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis ; que la mise en oeuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre ; qu'il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce ;
4. Considérant, d'autre part, qu'il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement ; qu'il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ; que la conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile ; que pour être qualifiés de harcèlement moral, les agissements en cause doivent excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique ;
En ce qui concerne le moyen tiré de l'existence d'un harcèlement moral :
5. Considérant, en premier lieu, que Mme D...fait valoir qu'elle a été soumise à une surcharge de travail et à des relations conflictuelles avec sa hiérarchie dans les fonctions de directrice du théâtre Berthelot qu'elle a assurées sur la période 2006 à 2010 et qui l'ont conduite à manifester un symptôme d'épuisement au travail, dit de " burn out ", nécessitant son placement en congé de grave maladie de mars 2010 à mai 2011 ; que, toutefois, la situation de relations conflictuelles n'est pas établie par les pièces versées au dossier et ne saurait être tenue pour acquise au vu du seul courriel de l'élu en charge de la culture en date du 29 septembre 2009, rédigé en des termes au demeurant mesurés, non plus que par les énonciations de certificats médicaux qui se bornent à cet égard à rapporter les doléances de Mme D...sans énoncer un quelconque fait ; qu'en admettant que sa charge de travail ait été particulièrement lourde et difficile, l'intéressée ne produit pas d'élément établissant une demande de sa part à sa hiérarchie en vue d'y remédier, qui aurait pu caractériser un manque de vigilance de la commune à l'égard des conditions d'exercice de ses fonctions et à leur impact éventuel sur sa santé, alors qu'il est constant que les fonctions de direction et les responsabilités qu'elle exerçait depuis plusieurs années se caractérisent par une charge de travail importante pouvant engendrer du stress à l'intéressée ; que, dans ces circonstances les seuls certificats médicaux mentionnant un état de grande fatigue, de surmenage et de stress lié aux conditions de travail ne permettent pas de faire présumer l'existence d'un harcèlement de la part des supérieurs hiérarchiques de la requérante et des élus de la commune de Montreuil, outrepassant l'exercice normal de leurs prérogatives d'encadrement à son encontre ;
6. Considérant, en second lieu, que Mme D...soutient que son affectation au service logement à temps partiel thérapeutique à compter du mois de mai 2011 puis à temps plein à compter du 3 février 2012, dans un service connaissant des difficultés de fonctionnement, où elle n'aurait pas eu sa place et n'aurait pas été réellement employée, caractérise également des faits de harcèlement moral, en particulier à partir de l'arrivée de la nouvelle chef de service en juin 2012 ; que, selon elle, son affectation ultérieure en tant que chargée de mission à la direction de la petite enfance caractérise aussi des faits de harcèlement moral ;
7. Considérant, toutefois, que, d'une part, il ressort des pièces du dossier que l'affectation de Mme D...au service logement à mi-temps thérapeutique avait été fait avec le plein accord du médecin du travail et de la requérante elle-même, qui a d'ailleurs exprimé sa satisfaction, ayant préalablement fait connaître son souhait de ne pas reprendre à ce moment là des fonctions de direction ; que ce constat est corroboré par plusieurs certificats médicaux établis au cours de cette période ; qu'il résulte également du courriel du 3 mai 2011 de la direction des ressources humaines au médecin du travail que la situation de l'intéressée était suivie et ne posait pas de difficultés ; que Mme D...avait d'ailleurs et contrairement à la recommandation dudit médecin, continué à exercer son mandat d'élue du CHSCT, moyennant une décharge syndicale d'une demi-journée par semaine ;
8. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que le chef de service de MmeD..., alors sur le départ, s'est vu invité à l'accueillir désormais à temps plein alors qu'il allait recevoir deux agents en renfort afin d'ailleurs de faire face à la situation difficile de ce service et sur laquelle Mme D...avait elle-même appelé l'attention du CHSCT en février 2012 ; que l'intéressée a signalé par courriel du 25 avril 2012 à la direction des ressources humaines que sa " situation de travail n'était plus supportable " et qu'elle n'avait pas de véritable affectation, estimant que son affectation ne valait que pour la période de son mi-temps thérapeutique, sans toutefois faire allusion à des difficultés liées à une absence de travail ou à des relations difficiles ; que, si elle a demandé à bénéficier de propositions d'affectation et d'une formation diplômante, il lui a été répondu le jour même qu'il y avait exceptionnellement de nombreux postes offerts, qu'il lui appartenait d'y postuler et que tout serait fait pour trouver la meilleure solution ; que, si elle soutient avoir déposé par la suite six candidatures restées sans réponse, ce fait est contesté et non établi, la commune de Montreuil relevant, sans être contredite, que seules trois demandes étaient parvenues à ses services et qu'elles ne comptaient que trois lignes de motivation ; que, contrairement à ce qu'elle soutient, Mme D...a été accompagnée par la direction des ressources humaines tout au long de cette période dans ses démarches ; que le 22 mai 2012, notamment, il lui a été rappelé la nécessité de postuler sur les emplois offerts et qu'il n'était pas possible de créer des postes ; qu'elle a, ce même jour, été invitée à rencontrer le service des ressources humaines pour faire le tour des pistes de recherches possibles alors même qu'elle venait d'annoncer qu'elle se mettait en retrait de ses fonctions et n'exercerait plus que son activité syndicale ; que, le 27 juin 2012, elle a rappelé à la direction des ressources humaines qu'elle voulait suivre une formation au CNAM et qu'en conséquence elle ne souhaitait pas être affectée sur un " poste de responsabilités, de service ou de structures " mais de chargée de mission, si possible à la direction des affaires culturelles ; qu'elle a rappelé le 9 juillet 2012 que son affectation à venir devrait prendre en compte ses besoins de disponibilité future pour suivre une formation au CNAM alors qu'il lui avait été répondu le 6 juillet 2012, à la suite d'une précédente sollicitation, qu'il n'y avait pas de poste à ladite direction ; qu'estimant que le désir de formation, en lien avec une réorientation professionnelle, exprimé par Mme D...ne correspondait pas aux besoins de la commune et n'entrait pas dans le champ du droit individuel à la formation, l'autorité compétente a rejeté sa demande de prise en charge de formation de psychologue ; qu'enfin, et après des congés de maladie sur la période allant du 10 au 27 juillet puis du 21 septembre au 4 novembre 2012, Mme D...s'est vue proposer une nouvelle affectation pour six mois en tant que chargée de mission pour laquelle elle a manifesté sa satisfaction le 9 novembre 2012 avant de se raviser à la lecture de la lettre de mission du 12 novembre suivant, dont les objectifs lui ont paru inatteignables sur la période fixée ; que, dans ces circonstances, la commune de Montreuil ne peut être regardée comme ayant commis des manquements dans le suivi de la situation de l'intéressée et a, au contraire, répondu aux demandes de la requérante, l'a accompagnée dans ses démarches dès qu'elle a fait connaître son intention de quitter le service du logement et l'a affectée, dans un délai raisonnable, à un poste de chargée de mission, comme elle l'avait souhaité, avec une véritable charge de travail, comme elle en avait aussi manifesté le souhait, en la retirant d'un service qui ne répondait plus à ses attentes et au regard de sa santé ; que Mme D...ne saurait ainsi arguer de ce qu'elle aurait reçu des affectations temporaires ou des missions temporaires, alors au surplus qu'elle a été confirmée dans son emploi à la direction de la petite enfance au cours de la première instance ; que le refus de prendre en compte une demande de formation diplômante ne répondant pas aux besoins de la commune ou au plan de formation ne saurait être regardé en l'espèce comme caractérisant un fait de harcèlement moral, non plus que le fait, isolé, d'un oubli temporaire de l'intéressée dans la liste de diffusion aux cadres au 23 mars 2012 ; que, dans ces circonstances et nonobstant le certificat du docteur Lasne en date du 12 février 2016, anciennement médecin du travail auprès de la commune, les faits relevés par MmeD..., qui a certes éprouvé à nouveau des difficultés de santé en lien avec ce qu'elle vivait dans le cadre de son activité professionnelle, ne permettent pas non plus de faire présumer des faits de harcèlement moral de la part des services de la commune de Montreuil sur cette période ;
9. Considérant qu'il suit de là que les agissements en cause, au titre desquels Mme D...a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle, ne pouvaient être qualifiés de harcèlement moral ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée du 19 février 2013 qui porte refus de lui accorder la protection fonctionnelle, serait illégale eu égard à l'existence d'agissements constitutifs d'un tel harcèlement ;
En ce qui concerne les autres moyens :
10. Considérant, en premier lieu, qu'il y a lieu d'écarter, par adoption des motifs retenus par les premiers juges, le moyen repris en appel tiré de ce que le refus de protection fonctionnelle serait entaché d'une erreur de droit au motif qu'il serait fondé sur la tardiveté de la demande ;
11. Considérant, en second lieu, que Mme D...n'apporte aucun élément précis et concordant de nature à en faire présumer l'existence d'une entrave à l'exercice de son mandat de délégué syndicale ; que, par suite, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
Sur les conclusions indemnitaires :
12. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ce qui précède que Mme D...n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de la commune à raison d'une situation de harcèlement moral qui n'est pas constituée et du fait du refus de lui accorder la protection fonctionnelle dont l'illégalité n'est pas établie ; qu'elle n'est pas davantage fondée à demander la condamnation de ladite commune à prendre en charge, au titre de la protection fonctionnelle, les frais de procédure qu'elle a engagés ;
13. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que, par décision du 4 septembre 2012, la commune de Montreuil a rejeté la demande de prise en charge financière présentée par MmeD..., au titre du droit individuel à la formation (DIF) et du congé de formation professionnelle, en vue de suivre une formation dès 2012 au CNAM pour l'obtention d'un certificat de psychopathologie du travail ; que ladite décision est motivée par le fait que cette formation n'a pas été inscrite au plan de formation 2012-2013 pour une prise en charge possible au titre du DIF et que, s'agissant de sa demande au titre d'un congé de formation professionnelle, sa démarche n'est pas prioritaire et ne répond pas aux besoins actuels de la commune ; que ce refus a été réitéré par la décision attaquée du 19 février 2013 ; que les conclusions de Mme D...tendant à une indemnisation d'un préjudice qui résulterait d'une illégalité fautive à avoir rejeté sa demande ne comportent aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée devant le tribunal administratif ; que, dès lors, il y a lieu de les rejeter par adoption des motifs retenus par les premiers juges ;
14. Considérant, enfin, qu'il en va de même des conclusions de Mme D...tendant à l'indemnisation d'un préjudice qui résulterait des conditions, qu'elle estime fautives, de son affectation au service de la petite enfance en novembre 2012, qui ne comportent aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée en première instance et qu'il y a lieu de rejeter par adoption des motifs retenus par le tribunal administratif ;
15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme D...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande ;
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montreuil, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme D...demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de MmeD..., la somme de 2 500 euros demandée par la commune de Montreuil sur ce même fondement ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de Mme D...est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Montreuil tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
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N° 15VE01023