Conseil d'État, 10ème - 9ème chambres réunies, 18/03/2019, 403465, Publié au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

> "L’Etat, les collectivités territoriales ainsi que les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une mission de service public sont tenues de communiquer aux personnes qui en font la demande les documents administratifs qu’elles détiennent."

2. Exceptions relatives aux procédures judiciaires : L’article L. 311-5 du même code stipule que la communication de documents ne doit pas porter atteinte au déroulement des procédures judiciaires.

> "Ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures."

3. Nature du protocole transactionnel : La Cour a précisé que ce protocole, qui a pour but d'éteindre un litige actif, ne pouvait être communiqué tant que l'instance n’était pas close, pour respecter l’intégrité de la procédure judiciaire.

> "Lorsqu'un tel contrat vise à éteindre un litige porté devant la juridiction administrative, sa communication est toutefois de nature à porter atteinte au déroulement de la procédure juridictionnelle engagée."

Interprétations et citations légales

- Protocole transactionnel comme document administratif : La décision souligne que, bien qu'un protocole transactionnel soit un document administratif, sa nature juridique le dispense de communication tant que des litiges subsistent. Par conséquent, l’existence d’un désistement de la part des sociétés ne conduit pas automatiquement à une obligation de communication.

> "Sa communication est toutefois de nature à porter atteinte au déroulement de la procédure juridictionnelle engagée."

En conclusion, cette décision illustre la tension entre le droit d'accès aux documents administratifs et la nécessité de préserver l'intégrité des procédures judiciaires. Elle rappelle aussi le cadre légal qui gouverne cette problématique, reposant sur les articles précités. Les implications de cette décision soulignent l'importance de l'état de la procédure dans l'évaluation des demandes de communication de documents administratifs.

- le code civil ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Jacques Reiller, conseiller d'Etat,

- les conclusions de Mme Aurélie Bretonneau, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :

1. Il résulte des articles 1er et 2 de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, désormais codifiés aux articles L. 300-1 à L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration, que l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une mission de service public sont tenues de communiquer aux personnes qui en font la demande les documents administratifs qu'elles détiennent, définis comme les documents produits ou reçus dans le cadre de leur mission de service public, sous réserve des dispositions de l'article 6 de cette loi, désormais codifiées aux articles L. 311-5 à L. 311-8 du même code. Aux termes du f) du 2° du I de cet article 6, devenu le f) du 2° de l'article L. 311-5 de ce code, ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte " au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente".

2. Un protocole transactionnel conclu par l'administration afin de prévenir ou d'éteindre un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative constitue un contrat administratif et présente le caractère d'un document administratif communicable dans les conditions définies par les dispositions citées précédemment. Lorsqu'un tel contrat vise à éteindre un litige porté devant la juridiction administrative, sa communication est toutefois de nature à porter atteinte au déroulement de la procédure juridictionnelle engagée. Elle ne peut, dès lors, intervenir, sous réserve du respect des autres secrets protégés par la loi tel notamment le secret en matière commerciale et industrielle, qu'après que l'instance en cause a pris fin.

3. Il ressort de l'examen du protocole transactionnel, conclu le 9 avril 2015, entre l'Etat et différentes sociétés concessionnaires d'autoroutes, communiqué à la suite de la décision avant dire droit du 3 octobre 2018, que ce document prévoit qu'" eu égard au caractère de règlement d'ensemble du présent protocole et en contrepartie de la complète exécution des engagements pris par l'Etat dans le cadre de ce règlement, les sociétés concessionnaires d'autoroutes s'engagent, pour leur part, à se désister, dans les conditions précisées ci-après, de leurs différentes requêtes présentées devant les juridictions administratives en février 2015 et jusqu'à ce jour [...]". En jugeant que le refus de communication de cet accord, opposé à M. B... après qu'il a été donné acte aux sociétés contractantes du désistement des actions qu'elles avaient engagées devant les juridictions administratives, méconnaissait les dispositions citées au point 1, le tribunal administratif de Paris n'a pas entaché son jugement d'erreur de droit.

4. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'économie et des finances n'est pas fondé à demander l'annulation des articles 1er et 2 du jugement du tribunal administratif de Paris du 13 juillet 2016 en tant qu'ils annulent la décision de refus de communiquer l'accord du 9 avril 2015 et lui enjoignent de procéder à la communication de ce document.
D E C I D E :

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Article 1er : Les conclusions du pourvoi du ministre de l'économie et des finances tendant à l'annulation des articles 1er et 2 du jugement du tribunal administratif de Paris du 13 juillet 2016 en tant qu'ils annulent la décision de refus de communiquer l'accord du 9 avril 2015 et lui enjoignent de procéder à la communication de ce document sont rejetées.

Article 2: La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie et des finances et à M. A... B....