Vu :
- le code civil ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Eric Buge, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives et à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat de l'URSSAF d'Île-de-France;
Considérant ce qui suit :
1. Par un jugement du 9 septembre 2020, le tribunal judiciaire de Bobigny, saisi d'un litige opposant le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives et l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) d'Île-de-France, a sursis à statuer jusqu'à ce que le Conseil d'Etat se soit prononcé sur la légalité du quatrième alinéa du IV de l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant du décret du 25 septembre 2017 relatif à l'amélioration des outils de recouvrement en matière de travail dissimulé, en ce qu'il permet à l'administration de suspendre indéfiniment la prescription des cotisations sociales et en ce que le délai de suspension de la prescription qu'il prévoit s'achève par une mise en demeure qui est une cause d'interruption de la prescription.
2. Aux termes de l'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale : " Les cotisations et contributions sociales se prescrivent par trois ans à compter de la fin de l'année civile au titre de laquelle elles sont dues. (...) / Dans le cas d'un contrôle effectué en application de l'article L. 243-7 [c'est-à-dire celui opéré par les organismes chargés du recouvrement des cotisations du régime général], le délai de prescription des cotisations, contributions, majorations et pénalités de retard est suspendu pendant la période contradictoire mentionnée à l'article L. 243-7-1 A. " L'article L. 243-7-1 A du même code dispose que : " A l'issue d'un contrôle effectué en application de l'article L. 243-7, l'agent chargé du contrôle adresse à la personne contrôlée une lettre mentionnant, s'il y a lieu, les observations constatées au cours du contrôle et engageant la période contradictoire préalable à l'envoi de toute mise en demeure ou avertissement en application de l'article L. 244-2. " En vertu de l'article L. 244-2 de ce code, toute action ou poursuite à l'encontre d'un cotisant qui ne s'est pas conformé aux prescriptions de la législation de sécurité sociale, notamment en application de l'article L. 244-8-1 du même code, est obligatoirement précédée d'un avertissement, si la poursuite a lieu à la requête du ministère public, ou d'une mise en demeure, dans les autres cas. Aux termes de l'article L. 244-8-1 du même code : " Le délai de prescription de l'action civile en recouvrement des cotisations ou des majorations de retard, intentée indépendamment ou après extinction de l'action publique, est de trois ans à compter de l'expiration du délai imparti par les avertissements ou mises en demeure prévus aux articles L. 244-2 et L. 244-3. " Il résulte de ces dispositions qu'en cas de contrôle portant sur le versement de contributions et cotisations sociales effectué en application de l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, le délai de prescription de ces dernières est suspendu pendant la période contradictoire, qui débute avec la réception par la personne contrôlée de la lettre d'observations de l'agent chargé du contrôle et qui doit être préalable à l'envoi d'une mise en demeure ou d'un avertissement à la personne contrôlée en application de l'article L. 244-2 du même code. L'envoi d'une mise en demeure ou d'un avertissement a pour effet d'interrompre la prescription portant sur les cotisations et contributions en cause, ainsi que le juge d'ailleurs la Cour de cassation, et fait naître, à l'issue du délai imparti par la mise en demeure ou l'avertissement, un nouveau délai de prescription, d'une durée de trois ans, portant sur l'action civile en recouvrement.
3. L'article R. 243-59 du même code, régissant la procédure du contrôle effectué en application de l'article L. 243-7 de ce code, dispose dans sa rédaction issue du décret du 25 septembre 2017 que : " (...) III. - A l'issue du contrôle (...), les agents chargés du contrôle mentionnés à l'article L. 243-7 communiquent au représentant légal de la personne morale contrôlée (...) une lettre d'observations (...) / La période contradictoire prévue à l'article L. 243-7-1 A est engagée à compter de la réception de la lettre d'observations par la personne contrôlée, qui dispose d'un délai de trente jours pour y répondre. (...) / Lorsque la personne contrôlée répond avant la fin du délai imparti, l'agent chargé du contrôle est tenu de répondre. (...) / IV. - A l'issue du délai mentionné au huitième alinéa du III ou des échanges mentionnés au III, afin d'engager la mise en recouvrement des cotisations, des majorations et pénalités faisant l'objet du redressement, l'agent chargé du contrôle transmet à l'organisme effectuant le recouvrement le rapport de contrôle faisant état de ses observations, accompagné, s'il y a lieu, de la réponse de l'intéressé et de son propre courrier en réponse. " Aux termes du quatrième alinéa du IV de l'article R. 243-59 du même code, dans sa rédaction résultant du même décret, dont l'appréciation de la légalité est soumise au Conseil d'Etat : " La période contradictoire prévue à l'article L. 243-7-1 A prend fin à la date de l'envoi de la mise en demeure ou de l'avertissement mentionnés à l'article L. 244-2 du présent code. "
4. D'une part, en prévoyant que la période contradictoire s'achève avec l'envoi de la mise en demeure ou de l'avertissement, les dispositions de cet alinéa font coïncider la fin de la période de suspension de la prescription des cotisations et contributions dues, attachée par l'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale au déroulement de la période contradictoire, avec l'interruption de cette prescription, attachée comme il a été dit au point 2, à l'envoi à la personne contrôlée de l'avertissement ou de la mise en demeure, qui fait en outre naître, à l'issue du délai que cet acte impartit, un nouveau délai de prescription de trois ans portant sur l'action en recouvrement. Elles ont dès lors pour effet que le cours du délai de prescription, suspendu pendant la période contradictoire ainsi que le deuxième alinéa de l'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale le prévoit, ne peut reprendre à l'issue de cette période, l'acte qui clôt la période contradictoire ayant pour effet d'interrompre ce délai. Il en résulte que le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives est fondé à soutenir qu'elles doivent être déclarées illégales pour ce motif.
5. D'autre part, si les dispositions de l'article R. 243-59 enserrent dans un délai de trente jours la réponse de la personne poursuivie à la lettre d'observations qui lui est communiquée à l'issue du contrôle et dont la réception ouvre la période contradictoire, elles ne soumettent à aucun délai l'envoi de la mise en demeure ou de l'avertissement. Il en résulte que les dispositions de l'alinéa contesté ont pour effet de permettre aux organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales de prolonger, sans limitation de durée, la suspension de la prescription des cotisations et contributions sociales attachée au déroulement de la période contradictoire, aussi longtemps qu'une mise en demeure ou un avertissement n'est pas adressé à la personne contrôlée. Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives est fondé à soutenir qu'elles privent ce faisant de portée les dispositions de l'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale, qui prévoient un délai de prescription triennale seulement suspendu pendant la durée des échanges contradictoires, et méconnaissent celles de l'article 2230 du code civil, selon lesquelles : " la suspension de la prescription en arrête temporairement le cours ", et qu'elles doivent être déclarées illégales également pour ce motif.
6. Il résulte de tout ce qui précède que le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives est fondé à soutenir que le quatrième alinéa du IV de l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant du décret du 25 septembre 2017 est entaché d'illégalité, sans qu'aient à être examinés les autres moyens qu'il soulève, qui sont irrecevables dès lors qu'ils excèdent la portée de la question renvoyée par le tribunal judiciaire de Bobigny, limitée aux moyens mentionnés au point 1.
7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : Il est déclaré que le quatrième alinéa du IV de l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant du décret du 25 septembre 2017 est entaché d'illégalité.
Article 2 : Les conclusions présentées par l'URSSAF d'Île-de-France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, à l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales d'Île-de-France et au tribunal judiciaire de Bobigny.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre des solidarités et de la santé.