Conseil d'État, 3ème chambre, 28/09/2018, 404818, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Impartialité des commissions : La cour a décidé que les membres des chambres d'agriculture qui siègent au sein des commissions ne compromettent pas l'impartialité, sauf preuve contraires d'un intérêt personnel. Ainsi, elle a souligné :
> "Le fait, au sein d'une commission consultative, de délibérer sur les dossiers touchant les intérêts généraux de la profession que certains des membres représentent n'est pas, en l'absence d'élément de nature à démontrer l'intérêt personnel de ces membres, constitutif d'une atteinte au principe d'impartialité."

3. Absence de sanctions législatives : La cour a également noté que l'absence de sanction pour non-respect des obligations réglementaires ne rend pas le décret illégal, renforçant la légitimité des règles en matière d'études préalables. Elle a précisé :
> "En l'absence de toute sanction prévue par la loi, il ne saurait être reproché aux auteurs du décret de ne pas avoir précisé les conséquences à tirer d'une éventuelle méconnaissance des obligations en cause."

Interprétations et citations légales

2. Article D. 112-1-19 du Code rural et de la pêche maritime : La cour s'est référée à cet article pour montrer que le décret précisait correctement le contenu de l'étude préalable, mentionnant les éléments que celle-ci devait inclure, tels que l'analyse de l'état initial de l'économie agricole et les mesures de compensation :
> "L'étude préalable comprend : / 1° Une description du projet et la délimitation du territoire concerné ; / 2° Une analyse de l'état initial de l'économie agricole du territoire concerné."

3. Article D. 112-1-21 du Code rural et de la pêche maritime : Cet article prévoit que le préfet soumet l'étude préalable à une commission, dont l'avis est requis sur les effets du projet. La cour a affirmé que le processus était bien encadré :
> "Le préfet transmet l'étude préalable... à la commission prévue aux articles L. 112-1-1, L. 112-1-2 et L. 181-10 qui émet un avis motivé..."

Cette décision illustre l'importance d'une réglementation équilibrée entre développement économique et protection de l'économie agricole, en se basant sur des principes de clarté, d'impartialité et de process légales.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Thomas Janicot, auditeur,

- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Monod, Colin, Stoclet, avocat de l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction et de l'Union nationale des producteurs de granulats ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime : " Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives importantes sur l'économie agricole font l'objet d'une étude préalable comprenant au minimum une description du projet, une analyse de l'état initial de l'économie agricole du territoire concerné, l'étude des effets du projet sur celle-ci, les mesures envisagées pour éviter et réduire les effets négatifs notables du projet ainsi que des mesures de compensation collective visant à consolider l'économie agricole du territoire. / L'étude préalable et les mesures de compensation sont prises en charge par le maître d'ouvrage. / Un décret détermine les modalités d'application du présent article, en précisant, notamment, les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui doivent faire l'objet d'une étude préalable ".

2. Il ressort des pièces du dossier que l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM) et l'Union nationale des producteurs de granulats (UNPG) demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 31 août 2016 relatif à l'étude préalable et aux mesures de compensation prévues à l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime.

3. La Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles doit être regardée, en l'état du dossier, comme justifiant d'un intérêt lui donnant qualité pour intervenir en défense. Dès lors, son intervention est recevable.

4. Aux termes, d'une part, de l'article D. 112-1-19 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction issue du décret attaqué: " L'étude préalable comprend : / 1° Une description du projet et la délimitation du territoire concerné ; /2° Une analyse de l'état initial de l'économie agricole du territoire concerné. Elle porte sur la production agricole primaire, la première transformation et la commercialisation par les exploitants agricoles et justifie le périmètre retenu par l'étude ; / (...) 5° Le cas échéant, les mesures de compensation collective envisagées pour consolider l'économie agricole du territoire concerné, l'évaluation de leur coût et les modalités de leur mise en oeuvre ".

5. Contrairement à ce qui est soutenu par les unions requérantes, ces dispositions définissent de façon suffisamment précise le territoire sur lequel doit porter l'étude préalable, lequel est celui, au-delà des parcelles où le projet est implanté, sur lequel ce dernier est susceptible de produire des effets négatifs en matière de production agricole primaire, de première transformation et de commercialisation par les exploitants agricoles. Compte-tenu de la diversité des mesures de compensation possibles et de la faculté laissée aux maitres d'ouvrages de choisir entre celles qui sont envisageables pour un projet donné, le pouvoir réglementaire n'avait à préciser ni le contenu de ces mesures ni leurs destinataires. En l'absence de toute sanction prévue par la loi, il ne saurait être reproché aux auteurs du décret de ne pas avoir précisé les conséquences à tirer d'une éventuelle méconnaissance des obligations en cause. Le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ne peut, ainsi, qu'être écarté.

6. Aux termes, d'autre part, de l'article D. 112-1-21 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction issue du décret attaqué : " Le préfet transmet l'étude préalable, y compris lorsqu'elle est établie sous la forme mentionnée à l'article D. 112-1-20, à la commission prévue aux articles L. 112-1-1, L. 112-1-2 et L. 181-10 qui émet un avis motivé sur l'existence d'effets négatifs notables du projet sur l'économie agricole, sur la nécessité de mesures de compensation collective et sur la pertinence et la proportionnalité des mesures proposées par le maître d'ouvrage. Le cas échéant, la commission propose des adaptations ou des compléments à ces mesures et émet des recommandations sur les modalités de leur mise en oeuvre. A l'expiration d'un délai de deux mois à compter de sa saisine, l'absence d'avis sur les mesures de compensation proposées vaut absence d'observation ". Aux termes, par ailleurs, de l'article L. 112-1-1 du même code: " Dans chaque département, il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, présidée par le préfet, qui associe des représentants de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d'agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l'environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs ".

7. Le fait, au sein d'une commission consultative, de délibérer sur les dossiers touchant les intérêts généraux de la profession que certains des membres représentent n'est pas, en l'absence d'élément de nature à démontrer l'intérêt personnel de ces membres, constitutif d'une atteinte au principe d'impartialité. Par suite, contrairement à ce qu'affirment les requérantes, le seul fait que des membres des chambres d'agriculture siègent au sein des commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, qui n'ont pas pour mission de rendre une expertise indépendante, ne peut avoir pour effet de porter, à lui seul, une atteinte à ce principe. Aucune disposition ni aucun principe n'imposent, par ailleurs, que des représentants des maître d'ouvrages soient membres de cette commission.

8. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret qu'elles attaquent.

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : L'intervention de la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles est admise.

Article 2 : La requête de l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM) et de l'Union nationale des producteurs de granulats (UNPG) est rejetée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM), à l'Union nationale des producteurs de granulats (UNPG), au Premier ministre et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.