2° Sous le n° 418706, par un pourvoi enregistré le 1er mars 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire demande au Conseil d'Etat d'annuler ce même arrêt du 29 décembre 2017 de la cour administrative d'appel de Bordeaux.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 ;
- le code de l'environnement ;
- le code de la santé publique ;
- l'arrêté n° 02-3976 du préfet de la Charente-Maritime du 9 décembre 2002 portant déclaration d'utilité publique l'exploitation de la ressource en eau du forage de Benon "Les Carnes", dérivation des eaux souterraines, protection de la ressource et distribution des eaux ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Laure Durand-Viel, auditeur,
- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Bouthors, avocat de l'association syndicale autorisée de Benon et à la SCP Zribi et Texier, avocat de l'association Nature Environnement 17 ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 9 septembre 2019 sous les numéros 418658 et 418706, présentée par l'association syndicale autorisée de Benon ;
1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 6 août 2012, le préfet de la Charente-Maritime a autorisé, au bénéfice de l'association syndicale autorisée (ASA) de Benon, la création et le remplissage de deux réserves de substitution sur les territoires des communes de Benon et de Ferrières, la première, dite réserve " des Justices ", et la seconde, dite réserve " la Pincenelle ", destinées à l'irrigation. A la demande de l'association Nature Environnement 17 et de M. B..., le tribunal administratif de Poitiers a annulé cet arrêté par un jugement rendu le 22 octobre 2015. Le ministre chargé de l'environnement, d'une part, et l'association syndicale autorisée de Benon, d'autre part, se pourvoient en cassation contre l'arrêt du 29 décembre 2017 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel qu'ils avaient formé contre ce jugement. Il y a lieu de joindre ces pourvois pour statuer par une seule décision.
2. Pour rejeter les appels de l'association syndicale autorisée de Benon et du ministre chargé de l'environnement contre le jugement du tribunal administratif de Poitiers qui, à la demande de l'association Nature Environnement 17 et de M. B..., avait annulé l'arrêté préfectoral du 6 août 2012, la cour administrative d'appel de Bordeaux s'est fondée, d'une part, sur l'absence de compatibilité de cet arrêté avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Loire-Bretagne et, d'autre part, en tant qu'il concerne la réserve " des Justices " uniquement, sur la méconnaissance de l'arrêté du 9 décembre 2002 du préfet de la Charente-Maritime portant déclaration d'utilité publique du forage des Carnes.
3. Saisi d'un pourvoi dirigé contre une décision juridictionnelle prononçant l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif et reposant sur plusieurs motifs dont l'un est erroné, et sous réserve du cas où la décision qui lui est déférée aurait été rendue dans des conditions irrégulières, il appartient au juge de cassation, si l'un des moyens reconnus comme fondés par cette décision en justifie légalement le dispositif, de rejeter le pourvoi. Toutefois, en raison de l'autorité de chose jugée qui s'attache aux motifs constituant le soutien nécessaire du dispositif de la décision juridictionnelle déférée, le juge de cassation ne saurait prononcer ce rejet sans avoir, au préalable, censuré celui ou ceux de ces motifs qui étaient erronés.
Sur la recevabilité de la requête de M. B... :
4. Dans l'hypothèse où des conclusions communes sont présentées par des requérants différents dans plusieurs requêtes que la juridiction décide de joindre, il suffit que l'un des requérants soit recevable à agir devant la juridiction pour que le juge puisse, au vu d'un moyen soulevé par celui-ci, faire droit à ces conclusions communes, sans être tenu de statuer sur les fins de non-recevoir qui, le cas échéant, ont été opposées aux autres requérants. Par suite, la cour a pu sans erreur de droit écarter le moyen tiré de ce que les premiers juges avaient à tort admis l'intérêt à agir de M. B... en se fondant sur la circonstance qu'à supposer que sa demande ait été irrecevable, le jugement frappé d'appel, qui avait joint cette demande à celle de l'association Nature environnement 17, n'était pas entaché d'irrégularité dès lors qu'il avait fait droit aux conclusions de l'association au regard des moyens qu'elle avait soulevés sans faire droit à aucune conclusion ni moyen propres de M. B....
Sur le cadre juridique :
5. L'article 4 de la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau fixe les objectifs environnementaux de la politique communautaire intégrée dans le domaine de l'eau, notamment à son 1 " en rendant opérationnels les programmes de mesures prévus dans le plan de gestion du district hydrographique ", pour ce qui concerne les eaux de surface et les eaux souterraines. A ce dernier titre, elle prévoit notamment que " ii) les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d'eau souterraines, assurent un équilibre entre les captages et le renouvellement des eaux souterraines afin d'obtenir un bon état des masses d'eau souterraines, conformément aux dispositions de l'annexe V, au plus tard quinze ans après la date d'entrée en vigueur de la présente directive, sous réserve de l'application des reports déterminés conformément au paragraphe 4 et de l'application des paragraphes 5, 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8 et sous réserve de l'application de l'article 11, paragraphe 3, point j) ". L'article 11 de la même directive prévoit que chaque Etat membre veille à ce que soit élaboré, pour chaque district hydrographique, un programme de mesures qui comprend les " mesures de base " relevant de douze catégories énumérées au paragraphe 3 et, si nécessaire, des " mesures complémentaires ". Aux termes de ce paragraphe 3 : " Les "mesures de base" constituent les exigences minimales à respecter et comprennent: / a) les mesures requises pour l'application de la législation communautaire pour la protection de l'eau (...) ; / c) des mesures promouvant une utilisation efficace et durable de l'eau de manière à éviter de compromettre la réalisation des objectifs mentionnés à l'article 4 ; (...) ". Aux termes du 1 de l'article 13 de la même directive, " Les États membres veillent à ce qu'un plan de gestion de district hydrographique soit élaboré pour chaque district hydrographique entièrement situé sur leur territoire ", celui-ci comportant, en vertu du 4 du même article, les informations détaillées visées à l'annexe VII. Le 5 du même article dispose que : " Les plans de gestion de district hydrographique peuvent être complétés par la production de programmes et de plans de gestion plus détaillés pour un sous-bassin, un secteur, un problème ou type d'eau, traitant d'aspects particuliers de la gestion des eaux. La mise en oeuvre de ces mesures ne libère pas les États membres des obligations qui leur incombent au titre des autres dispositions de la présente directive. "
6. D'une part, aux termes de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, relatif aux schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) : " (...) III. - Chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est doté d'un ou de plusieurs schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux fixant les objectifs visés au IV du présent article et les orientations permettant de satisfaire aux principes prévus aux articles L. 211-1 et L. 430-1 (...) / IV. - Les objectifs de qualité et de quantité des eaux que fixent les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux correspondent : (...) 3° Pour les masses d'eau souterraines, à un bon état chimique et à un équilibre entre les prélèvements et la capacité de renouvellement de chacune d'entre elles ; (...) / IX. - Le schéma directeur détermine les aménagements et les dispositions nécessaires, comprenant la mise en place de la trame bleue figurant dans les schémas régionaux de cohérence écologique adoptés mentionnés à l'article L. 371-3 ou les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires mentionnés à l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, pour prévenir la détérioration et assurer la protection et l'amélioration de l'état des eaux et milieux aquatiques, pour atteindre et respecter les objectifs de qualité et de quantité des eaux mentionnées aux IV à VII. (...) / X. - Le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux détermine les eaux maritimes intérieures et territoriales et les sous-bassins ou groupements de sous-bassins pour lesquels un schéma d'aménagement et de gestion des eaux défini à l'article L. 212-3 est nécessaire pour respecter les orientations fondamentales et les objectifs fixés en application du présent article, et fixe le délai dans lequel le schéma d'aménagement et de gestion des eaux doit être élaboré et révisé. (...) / XI. - Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux. (...) ".
7. D'autre part, aux termes de l'article L. 212-3 du même code, relatif aux schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) : " Le schéma d'aménagement et de gestion des eaux institué pour un sous-bassin, pour un groupement de sous-bassins correspondant à une unité hydrographique cohérente ou pour un système aquifère fixe les objectifs généraux et les dispositions permettant de satisfaire aux principes énoncés aux articles L. 211-1 et L. 430-1. / Le schéma d'aménagement et de gestion des eaux doit être compatible avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux prévu à l'article L. 212-1 ou rendu compatible avec lui dans un délai de trois ans suivant la mise à jour du schéma directeur. (...) " Aux termes de l'article L. 212-5-1 du même code : " I. Le schéma d'aménagement et de gestion des eaux comporte un plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques définissant les conditions de réalisation des objectifs mentionnés à l'article L. 212-3, notamment en évaluant les moyens financiers nécessaires à la mise en oeuvre du schéma. (...) II. - Le schéma comporte également un règlement qui peut : / 1° Définir des priorités d'usage de la ressource en eau ainsi que la répartition de volumes globaux de prélèvement par usage ; / 2° Définir les mesures nécessaires à la restauration et à la préservation de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques, en fonction des différentes utilisations de l'eau ; / 3° Indiquer, parmi les ouvrages hydrauliques fonctionnant au fil de l'eau figurant à l'inventaire prévu au 2° du I, ceux qui sont soumis, sauf raisons d'intérêt général, à une obligation d'ouverture régulière de leurs vannages afin d'améliorer le transport naturel des sédiments et d'assurer la continuité écologique. (...) " Aux termes de l'article L. 212-5-2 du même code : " Lorsque le schéma a été approuvé et publié, le règlement et ses documents cartographiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de toute installation, ouvrage, travaux ou activité mentionnés à l'article L. 214-2. / Les décisions applicables dans le périmètre défini par le schéma prises dans le domaine de l'eau par les autorités administratives doivent être compatibles ou rendues compatibles avec le plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau dans les conditions et les délais qu'il précise. "
8. Il résulte des dispositions de l'article L. 212-1 du code de l'environnement citées au point 6 que le SDAGE, d'une part, fixe, pour chaque bassin ou groupement de bassins, les objectifs de qualité et de quantité des eaux ainsi que les orientations permettant d'assurer une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, et d'autre part, détermine à cette fin les aménagements et les dispositions nécessaires. En outre, lorsque cela apparaît nécessaire pour respecter ses orientations et ses objectifs, le SDAGE peut être complété, pour un périmètre géographique donné, par un SAGE qui doit lui être compatible et qui comporte, en vertu de l'article L. 212-5-1, d'une part, un plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, et d'autre part, un règlement pouvant édicter les obligations définies au II de cet article. En vertu du XI de l'article L. 212-1 et de l'article L. 212-5-2 du code de l'environnement, les décisions administratives prises dans le domaine de l'eau, dont celles prises au titre de la police de l'eau en application des articles L. 214-1 et suivants du même code, sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec le SDAGE et avec le plan d'aménagement et de gestion durable du SAGE. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l'autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation de l'autorisation au regard chaque orientation ou objectif particulier. En revanche, les décisions administratives prises au titre de la police de l'eau en application des articles L. 214-1 et suivants sont soumises à une obligation de conformité au règlement du SAGE et à ses documents cartographiques, dès lors que les installations, ouvrages, travaux et activités en cause sont situés sur un territoire couvert par un tel document.
9. Il résulte des points précédents que le SDAGE constitue l'un des instruments destinés à assurer la transposition de la directive du 23 octobre 2000, en particulier son article 11. Il est complété, lorsque c'est nécessaire dans un périmètre géographique donné, par le SAGE, ces deux types de plan de gestion encadrant l'exercice de la police administrative de l'eau défini à l'article L. 214-1 du code de l'environnement, visant " les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants ". Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, les dispositions du règlement du SAGE et ses documents graphiques sont opposables dans un rapport de conformité aux décisions individuelles prises au titre de cette police. Ces décisions doivent par ailleurs être conformes aux règles générales de préservation de la qualité et de répartition des eaux prises en application de l'article L. 211-2 du code de l'environnement, ainsi qu'aux prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire prévues par l'article L. 211-3 du même code, ces règles générales et prescriptions étant précisées aux articles R. 211-1 et suivants du même code. Par suite, la circonstance que le législateur a prévu, au XI de l'article L. 212-1 du code de l'environnement cité au point 7, un rapport de compatibilité, et non de conformité, entre les décisions administratives prises dans le domaine de l'eau et les dispositions des SDAGE, ne méconnaît pas les objectifs définis par la directive du 23 octobre 2000. Il résulte de ce qui précède que la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que les autorisations administratives délivrées dans le domaine de l'eau sont dans un rapport de compatibilité et non de conformité avec les dispositions du SDAGE.
Sur le respect des plans de gestion applicables dans le domaine de l'eau :
10. Le SDAGE 2016-2021 du bassin Loire-Bretagne comporte une orientation 7D, dénommée " Faire évoluer la répartition spatiale et temporelle des prélèvements, par stockage hivernal ", ainsi définie : " Après que des programmes d'économies d'eau ont été mis en place, les stockages hivernaux alimentés par nappe, cours d'eau ou eaux de ruissellement constituent une solution souhaitable pour substituer des prélèvements estivaux ou pour développer de nouveaux usages, y compris dans les bassins en déficit quantitatif. Ces stockages hivernaux peuvent se faire dans différents types d'ouvrages (réserves et retenues) dont la définition (réserves et retenues) figure dans le glossaire. On veillera à ce que les réserves de substitution soient des ouvrages étanches, déconnectés du milieu naturel aquatique et alimentés exclusivement par des prélèvements en période excédentaire qui se substituent à des prélèvements estivaux existants. " Cette orientation est précisée par une disposition 7D-3, fixant les critères pour les réserves de substitution : " Dans les ZRE [zones de répartition des eaux], les créations de réserves de substitution pour l'irrigation ou d'autres usages économiques, ou de tranches d'eau de substitution dans les grands ouvrages, ne sont autorisées que pour des volumes égaux ou inférieurs à 80 % du volume annuel maximal prélevé directement dans le milieu naturel les années antérieures. En cas de gestion collective ayant déjà abouti à une économie d'eau avérée, ce pourcentage pourra être adapté par l'autorité administrative. "
11. Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que, pour juger que les projets de réserves litigieux n'étaient pas compatibles avec le SDAGE 2016-2021 du bassin Loire-Bretagne, la cour s'est bornée à les confronter à la seule disposition de ce schéma limitant le volume des réserves nouvellement créées. Ce faisant, la cour n'a pas confronté l'autorisation litigieuse à l'ensemble des orientations et objectifs fixés par le SDAGE 2016-2021 du bassin Loire-Bretagne, qui favorisent le recours à l'irrigation à partir de stockages hivernaux en substitution des prélèvements estivaux existants, et a, ainsi, omis de procéder à l'analyse globale exigée par le contrôle de compatibilité défini au point précédent. Par suite, elle a commis une erreur de droit.
Sur la méconnaissance, par l'arrêté litigieux en tant qu'il concerne la réserve des Justices, de l'arrêté préfectoral du 9 décembre 2002 portant déclaration d'utilité publique :
12. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 9 décembre 2002, le préfet de la Charente-Maritime a déclaré d'utilité publique la réalisation d'un forage dénommé " Les Carnes " sur le territoire de la commune de Benon, et a institué autour de ce forage, sur le fondement des dispositions de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique visant à assurer la protection de la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, un périmètre de protection rapproché dans lequel il a interdit la création de plans d'eau. Il est constant que la réserve " des Justices " est située dans le périmètre de protection rapproché du captage d'eau des Carnes. La cour, en jugeant que le préfet avait méconnu l'interdiction édictée par l'arrêté du 9 décembre 2002 en autorisant, par l'arrêté contesté, la création de la réserve " des Justices ", dont elle a pu estimer sans dénaturation qu'elle constituait un plan d'eau au sens des dispositions de l'arrêté de déclaration d'utilité publique du forage des Carnes, n'a pas commis d'erreur de droit.
13. Ce motif suffit à justifier légalement le dispositif de l'arrêt attaqué en tant seulement que, rejetant l'appel de l'association syndicale autorisée de Benon et le recours du ministre chargé de l'environnement, cet arrêt a confirmé l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 6 août 2012 en tant qu'il autorise la création et le remplissage de la réserve " des Justices ".
14. Il résulte de tout ce qui précède que c'est à bon droit que la cour a jugé que l'arrêté litigieux du 6 août 2012 était entaché d'illégalité en tant qu'il concerne la réserve " des Justices ". En revanche, c'est à tort qu'elle a retenu, en ce qui concerne la réserve de " la Pincenelle ", l'absence de compatibilité avec les dispositions du SDAGE 2016-2021 du bassin Loire-Bretagne limitant le volume des réserves à créer. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond, en ce qui concerne la réserve de " la Pincenelle ", en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
15. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que le tribunal a pu sans irrégularité, après avoir joint la requête de M. B... à celle de l'association Nature Environnement 17, s'abstenir de statuer sur la fin de non-recevoir qui avait été opposée à son encontre dès lors qu'il faisait droit aux conclusions de l'association au regard des moyens qu'elle avait soulevés sans faire droit à aucune conclusion ni moyen propres de M. B....
16. En deuxième lieu, le règlement du SAGE de la Sèvre niortaise et du marais poitevin, adopté le 17 février 2011, couvrant le lieu d'implantation des réserves en cause, dispose à son article 10 que " Tout déversement des eaux des réserves de substitution vers le milieu aquatique est interdit (à l'exception des vidanges pour motif de sécurité publique). De même, tout prélèvement dans une réserve de substitution interdit tout prélèvement à des fins d'irrigation dans le milieu naturel à partir des ouvrages substitués. Enfin, tout prélèvement dans une réserve de substitution implique la mobilisation systématique d'optimisation de l'irrigation et d'économie d'eau pour des volumes de substitution égaux ou inférieurs à 80 % du volume annuel maximal mesuré précédemment prélevé directement dans le milieu naturel. " Il résulte de ces dispositions, qui sont opposables dans un rapport de conformité à l'autorisation litigieuse, que le volume des réserves de substitution nouvellement créées doit être égal ou inférieur à 80 % du volume annuel maximal mesuré précédemment prélevé directement dans le milieu naturel. Il ressort des pièces des dossiers que la réserve de " la Pincenelle " présente une capacité de stockage de 197 900 mètres cubes, et que le seuil défini à l'article 10 précité du règlement du SAGE est égal, pour cette réserve, à 176 620 mètres cubes. Ainsi, le volume de cette réserve excède le volume maximal autorisé par le règlement du SAGE. Par suite, l'autorisation délivrée le 6 août 2012 est entachée d'illégalité en ce qui concerne la réserve de " la Pincenelle ".
17. Il résulte de tout ce qui précède que la ministre de la transition écologique et solidaire et l'ASA de Benon ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement du 22 octobre 2015, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté du 6 août 2012.
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'association Nature Environnement 17 qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l'association syndicale autorisée de Benon, d'une part, et de l'Etat, d'autre part, une somme de 1 500 euros chacun à verser à l'association Nature Environnement 17 au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 29 décembre 2017 de la cour administrative d'appel de Bordeaux est annulé en tant seulement qu'il confirme l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 6 août 2012 du préfet de la Charente-Maritime en tant qu'il autorise la création et le remplissage de la réserve de " la Pincenelle ".
Article 2 : La requête de l'association syndicale autorisée de Benon et le recours de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie présentés devant la cour administrative d'appel de Bordeaux, en tant qu'ils concernent la réserve de " la Pincenelle ", sont rejetés.
Article 3 : L'association syndicale autorisée de Benon et l'Etat verseront à l'association Nature Environnement 17 les sommes de 1 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions du pourvoi et de l'appel de l'association syndicale autorisée de Benon et de la ministre de la transition écologique et solidaire est rejeté.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association syndicale autorisée de Benon, à la ministre de la transition écologique et solidaire et à l'association Nature Environnement 17.
Copie en sera adressée à M. A... B....