Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 28/06/2021, 434150

Résumé de la décision

Arguments pertinents

1. Parti pris dans la procédure d'enquête publique :
- La cour a relevé que le commissaire enquêteur avait exprimé un avis favorable au projet en indiquant qu'il ne voyait pas d'« anomalie à l'utilité publique du prolongement », interprétant cela comme un « parti pris initial » qui entachait la procédure d'un vice. La cour a précisé que, malgré des conclusions détaillées à la fin de l'enquête publique, cette attitude avait privé le public d'une garantie essentielle dans le processus d'approbation.
- « Il a pu, par une appréciation souveraine [...] juger que de tels propos devaient être regardés comme révélant un parti pris initial favorable au projet. »

2. Évaluation de l'utilité publique :
- La cour d'appel a également jugé que l’opération ne pouvait pas être déclarée d'utilité publique, en raison du coût très élevé du projet (68 millions d'euros) et des impacts environnementaux significatifs qu’il engendrerait sur un paysage remarquable.
- Elle a conclu que les « atteintes portées à un paysage remarquable [...] étaient excessifs au regard de l'intérêt public que présente la réalisation du projet. »

Interprétations et citations légales

1. Utilité publique :
- Selon le principe de l'utilité publique, comme défini dans le Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'opération doit être justifiée par l'intérêt général.
- « Une opération ne peut être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée [...] ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. »

2. Droit à un procès équitable :
- La cour a également regardé la nécessité d'une procédure d'enquête publique juste et équilibrée, ce qui se rattache à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, garantissant le droit à un procès équitable. La distorsion de l'avis du commissaire enquêteur a été considérée comme un violation potentielle de ce principe.

3. Article L. 761-1 du code de justice administrative :
- Ce texte permet au juge de faire supporter à la partie perdante des sommes versées dans le cadre des frais exposés. La décision finale du Conseil d'État a donc statué que « la commune de Grasse versera à Mme A... C... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. »

En conclusion, la décision du Conseil d'État non seulement confirme l'annulation des arrêtés du préfet en raison de vices dans la procédure d'enquête publique et d'une évaluation inappropriée de l'utilité publique, mais souligne également l'importance de la transparence et de l'équité dans les processus d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Par un arrêt n° 17MA01570, 17MA01463 du 8 juillet 2019, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur appel de l'association de défense des riverains du quartier de Château-Folie et de ses environs et autres, annulé ce jugement et l'arrêté du 7 juillet 2014 du préfet des Alpes-Maritimes ainsi que l'arrêté du 16 octobre 2015 en tant qu'il concerne les parcelles appartenant à Mme A... C....

1° Sous le n° 434150, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 3 septembre et 2 décembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département des Alpes-Maritimes demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cet arrêt ;

2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter les requêtes de l'association de défense des riverains du quartier de Château-Folie et des environs et autres ;

3°) de mettre à la charge de l'association de défense des riverains du quartier de Château-Folie et de ses environs, de l'association de défense de l'environnement des quartiers Saint-Antoine et Saint-Jacques, de la société Jacques Chibois et de Mme A... C... la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 434327, par un pourvoi, enregistré le 6 septembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler le même arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille ;

2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter les appels de l'association de défense des riverains du quartier de Château-Folie et autres.

....................................................................................

3° Sous le n° 434409, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 9 septembre et 10 décembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Grasse demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler le même arrêt ;

2°) de mettre à la charge de l'association de défense des riverains du quartier de Château-Folie et de ses environs, de l'association de défense de l'environnement des quartiers Saint-Antoine et Saint-Jacques, de la société Jacques Chibois et de Mme A... C... la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

....................................................................................

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme D... B..., conseillère d'Etat en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Olivier Fuchs, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat du département des Alpes-Maritimes, à la SCP Thouin-Palat, Boucard, avocat de Mme A... C... et à la SCP Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, avocat de la commune de Grasse ;
Considérant ce qui suit :

1. Les pourvois du département des Alpes-Maritimes, de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et de la commune de Grasse sont dirigés contre le même arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par une même décision.

2. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 7 juillet 2014, le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique le projet de prolongement de la route départementale (RD) n° 6185 entre la RD n° 9 et la RD n° 2562 sur le territoire de la commune de Grasse et a autorisé le département des Alpes-Maritimes à acquérir les immeubles nécessaires à la réalisation du projet. Puis, par un arrêté du 16 octobre 2015, le préfet a déclaré immédiatement cessibles les immeubles désignés à l'état parcellaire. Le département des Alpes-Maritimes, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et la commune de Grasse se pourvoient en cassation contre l'arrêt du 8 juillet 2019 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a annulé l'arrêté du préfet du 7 juillet 2014 ainsi que l'arrêté du 16 octobre 2015 en tant qu'il concerne les parcelles appartenant à Mme A... C....

3. En premier lieu, après avoir relevé que le commissaire enquêteur désigné pour donner son avis sur le projet litigieux s'était exprimé dans le journal Nice-Matin du 21 septembre 2013, au lendemain de l'ouverture de l'enquête publique, et avait répondu à la question de savoir si le projet lui paraissait viable qu'il ne voyait pas d'anomalie à l'utilité publique du prolongement et que, sauf à découvrir " une énormité ", il pensait que le projet " irait à son terme ", la cour administrative d'appel, dont la décision est suffisamment motivée sur ce point, a pu, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation et sans commettre d'erreur de droit, juger que de tels propos devaient être regardés comme révélant un parti pris initial favorable au projet et estimer que ce parti pris avait entaché la procédure d'un vice ayant privé le public d'une garantie, alors même que les conclusions que le commissaire-enquêteur a rendues au terme de l'enquête publique étaient complètes et motivées.

4. En second lieu, une opération ne peut être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

5. Pour juger illégale la déclaration d'utilité publique qui lui était soumise, la cour administrative d'appel a retenu que le projet, qui consiste à créer un boulevard urbain dans le prolongement de la RD 6185 existante afin d'améliorer la circulation automobile entre l'extérieur et le centre de la ville de Grasse pour faciliter les échanges entre les quartiers, renforcer la desserte locale et améliorer la sécurité dans le secteur, avait un coût très élevé, évalué à 68 millions d'euros pour la création d'une voie de 1 920 mètres, soit 34 millions d'euros par kilomètre, s'expliquant par la construction de deux viaducs, trois ponts routiers, de 5 500 m2 de murs de soutènement et de 2 100 mètres de murs acoustiques. La cour a aussi jugé que la réalisation du projet aurait un impact très visible dans le paysage remarquable dans lequel il est appelé à s'inscrire, en particulier du fait des deux viaducs, d'une longueur et d'une hauteur respectives de 150 mètres et de 20 mètres pour le premier et de 210 mètres et de 27 mètres pour le second, et serait ainsi de nature à gravement altérer le caractère du site, regardé comme exceptionnel, en dépit des mesures visant à atténuer les effets du projet sur le paysage décrites dans l'étude d'impact. En déduisant de ces constatations, exemptes de dénaturation, par un arrêt suffisamment motivé, que le coût financier du projet et les atteintes portées à un paysage remarquable étaient excessifs au regard de l'intérêt public que présente la réalisation du projet, la cour administrative d'appel a exactement qualifié les faits de l'espèce.

6. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille qu'ils attaquent. Les conclusions du département des Alpes-Maritimes et de la commune de Grasse tendant à ce qu'une somme leur soit versée en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par conséquent, qu'être rejetées. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Grasse une somme de 3 000 euros à verser à Mme A... C... au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :

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Article 1er : Les pourvois du département des Alpes-Maritimes, de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et de la commune de Grasse sont rejetés.

Article 2 : La commune de Grasse versera à Mme A... C... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée au département des Alpes-Maritimes, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à la commune de Grasse, à l'association de défense des riverains du quartier de Château-Folie et de ses environs, à l'association de défense de l'environnement des quartiers Saint-Antoine et Saint-Jacques, à la société Jacques Chibois et à Mme E... A... C....