Conseil d'État, 6ème chambre, 28/06/2018, 404576, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Sur les conclusions d’annulation de l'avis de l'Autorité de la concurrence :
- M. A... a demandé l’annulation d’un avis qui ne possède pas de caractère contraignant. Le Conseil d'État a statué qu'un avis, même dans le cadre d'une consultation, n'est pas un acte faisant grief. Par conséquent, la demande d’annulation ne peut être accueillie, M. A... n’étant pas recevable.

3. Sur les délais de recours concernant les décrets et arrêtés :
- La requête indiquant l'annulation de certains décrets et arrêtés a été présentée après expiration des délais de recours prévus par l'article R. 421-1 du code de justice administrative. Le Conseil a donc jugé ces conclusions tardives et par conséquent irrecevables.

4. Sur les demandes d'injonction à la garde des sceaux :
- Les conclusions d’injonction visaient à obliger le garde des sceaux à prendre une décision favorable à M. A... ; le Conseil a rappelé que le contentieux administratif ne permet pas de contraindre l’administration à prendre une décision dans un sens déterminé, ce qui a également conduit au rejet de cette demande.

Interprétations et citations légales

2. Caractère de l'avis de l'Autorité de la concurrence :
- Le Conseil a clarifié que "l'avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016... ne présente pas de caractère contraignant", renforçant ainsi le principe selon lequel seules des décisions administratives faisant grief peuvent faire l'objet d'un recours juridictionnel.

3. Délais de recours :
- Selon l'article R. 421-1 du code de justice administrative : "La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée". Cette règle a été appliquée pour déclarer irrecevables les demandes d’annulation des actes administratifs antérieurs à la saisine.

4. Injonctions d'agir :
- Le Conseil a cité dans sa décision que "la présente décision n'implique pas que la garde des sceaux... prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé". Cela souligne le respect du principe de séparation des pouvoirs en matière administrative.

Ces interprétations et applications des articles de loi soutiennent le fondement légal de la décision du Conseil d'État, validant ainsi son raisonnement dans le rejet des demandes de M. A....

2°) de constater l'existence de la décision implicite d'acceptation du garde des sceaux, ministre de la justice sur cette demande ;

3°) d'enjoindre, d'une part, à la garde des sceaux, ministre de la justice, de le nommer aux fonctions d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation et, d'autre part, au Conseil d'État et à la Cour de cassation de mettre en oeuvre la prestation de serment aux fonctions d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation à son égard ;

4°) d'annuler pour excès de pouvoir l'avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016 de l'Autorité de la concurrence ;

À titre subsidiaire :

5°) d'enjoindre à la garde des sceaux, ministre de la justice de publier l'arrêté de sa nomination aux fonctions d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, sous astreinte de 100 euros par jour à compter du prononcé de la décision ;

6°) d'annuler pour excès de pouvoir les articles 2 et 3 du décret n° 2016 215 du 26 février 2016 portant définition des critères prévus pour l'application de l'article L. 462-4-2 du code de commerce, le décret n° 2016-652 du 20 mai 2016 modifiant les conditions d'accès à la profession d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, l'arrêté du 22 novembre 1991 pris en application de l'article 5 du décret n° 91-1125 du 28 octobre 1991 ainsi que l'arrêté du 22 août 2016 le modifiant et l'arrêté du 22 septembre 2016 fixant les modalités de transmission des demandes de nomination en qualité d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Jean-Baptiste de Froment, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :

1. M. A...a adressé au garde des sceaux, ministre de la justice un dossier de " candidature aux fonctions d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation " par un courrier du 16 février 2016. Le garde des sceaux, ministre de la justice, n'a pas répondu à cette demande.

Sur les conclusions tendant au constat de l'inexistence d'une décision implicite de rejet :

2. M. A...soutient que le silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur sa candidature aux fonctions d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation a fait naître une décision implicite d'acceptation et qu'ainsi, le ministre ne peut soutenir qu'une décision implicite de rejet est née de ce silence. Dès lors, il appartient selon le requérant de constater l'inexistence d'une telle décision implicite de rejet.

3. Aux termes de l'article L. 231-5 du code des relations entre le public et l'administration : " Eu égard à l'objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration, l'application de l'article L. 231-1 peut être écartée par décret en Conseil d'État et en conseil des ministres. ". L'annexe du décret du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe " silence vaut acceptation " fixe la liste des demandes pour lesquelles le silence gardé pendant deux mois par l'administration vaut décision de rejet. Parmi ces demandes figure la nomination dans un office créé ou vacant d'avocat au conseil d'État et à la Cour de cassation. Toutefois, ni l'illégalité du décret du 23 octobre 2014, soulevée, par la voie de l'exception, ni la méconnaissance de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, toutes deux invoquées par le requérant, ne constituent des causes d'inexistence de cette décision implicite de rejet qui ne saurait, dès lors, être regardée comme un acte nul et de nul effet susceptible d'être déféré au juge sans condition de délai. Par suite, les conclusions tendant au constat de l'inexistence d'une décision implicite de rejet doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'existence d'une décision implicite d'acceptation :

4. Il n'appartient pas au Conseil d'État, statuant au contentieux, d'effectuer de simples constatations, mais de juger de la légalité d'un acte administratif. Ainsi, il ne peut être saisi de conclusions tendant au seul constat de l'existence d'un acte et de ses conséquences.

5. Les conclusions de la requête tendant, d'une part, à constater que le silence gardé pendant quatre mois sur la demande de nomination aux fonctions d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation vaudrait acceptation implicite de cette demande et, d'autre part, à constater l'existence d'une telle décision ne sont, dès lors, pas recevables.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'avis du 10 octobre 2016 de l'Autorité de la concurrence :

6. L'avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016 de l'Autorité de la concurrence relatif à la liberté d'installation et à des recommandations de créations d'offices d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, rendu dans le cadre de la procédure de consultation facultative de cette Autorité prévue par les dispositions de l'article L. 462-4-2 du code de commerce, ne présente pas de caractère contraignant. Ainsi, M. A...n'est pas recevable à demander l'annulation de cet avis qui ne constitue dès lors pas un acte faisant grief susceptible de recours.

Sur les conclusions tendant à l'annulation des articles 2 et 3 du décret n° 2016 215 du 26 février 2016, du décret n° 2016 652 du 20 mai 2016 et de l'arrêté du 22 novembre 1991 :

7. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (...) ".

8. M. A...demande l'annulation des articles 2 et 3 du décret du 26 février 2016 portant définition des critères prévus pour l'application de l'article L. 462-4-2 du code de commerce, du décret du 20 mai 2016 modifiant les conditions d'accès à la profession d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation et de l'arrêté du 22 novembre 1991. Ces actes ont été publiés au Journal officiel de la République française respectivement les 28 février 2016, 22 mai 2016 et 14 décembre 1991. En vertu de l'article R. 421 1 précité, les délais de recours contre ces actes ont expiré respectivement les 28 avril 2016, 22 juillet 2016 et 14 février 1992. Les conclusions de M. A...tendant à l'annulation des actes précités n'ayant été enregistrées au secrétariat du contentieux du Conseil d'État que le 19 octobre 2016, soit après l'expiration de ces délais, elles ont été présentées tardivement et se trouvent entachées d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance. Elles doivent, par suite, être rejetées.

Sur les conclusions dirigées contre les arrêtés du 22 août 2016 et 22 septembre 2016.

9. M. A...demande l'annulation de l'arrêté du 22 août 2016 qui modifie l'arrêté du 22 novembre 1991 relatif aux conditions d'accès à la profession d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, fixant notamment le programme des épreuves du CAPAC, ainsi que de l'arrêté du 22 septembre 2016 fixant les modalités de transmission des demandes de nomination en qualité d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Il soutient que ces arrêtés auraient maintenu sans base légale l'existence de trois examens de passage en année supérieure à l'IFRAC.

10. D'une part, l'arrêté du 22 août 2016 a été pris sur le fondement du décret du 28 octobre 1991 modifié par le décret du 20 mai 2016 pris notamment en application de la loi du 6 août 2015. Ces textes n'ayant été ni annulés, ni abrogés, ni retirés, ils constituent la base légale de l'arrêté du 22 août 2016 qui a été compétemment pris par le garde des sceaux, ministre de la justice. Il en va de même pour l'arrêté du 22 septembre 2016 du même ministre qui fixe les modalités de transmission de demandes de nomination en qualité d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation sur le fondement du décret du 15 mars 1978 portant application de la loi n° 66-879 du 29 novembre 1966, du décret du 28 octobre 1991, du décret du 20 mai 2016 et du décret n° 2016-881 du 29 juin 2016. D'autre part, le requérant ne précise pas en quoi ces arrêtés seraient illégaux et ne met dès lors pas à même le juge d'apprécier le bien fondé des conclusions tendant à leur annulation. Par suite, ces conclusions doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

11. M. A...demande qu'il soit enjoint à la garde des sceaux, ministre de la justice de le nommer aux fonctions d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation sous astreinte de 100 euros par jour. Toutefois, la présente décision n'implique pas que la garde des sceaux, ministre de la justice prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé ni prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction. Dès lors, il ne peut être fait application des dispositions des articles L. 911-1 ou L. 911-2 du code de justice administrative et les conclusions à cette fin doivent être rejetées.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. A...doit être rejetée.
D E C I D E :

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Article 1er : La requête de M. A...est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B...A..., à la garde des sceaux, ministre de la justice et à l'ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation.