- la condition d'urgence est remplie eu égard, en premier lieu, au risque d'erreurs dans des matières sensibles et notamment en matière de mesures d'assistance éducative, en deuxième lieu, à l'absence de contrôle portant sur l'usage éventuellement abusif des ordonnances de tri, en troisième lieu, à la privation de la possibilité pour les requérants de régulariser la procédure avant que le juge statue et, en dernier lieu, au caractère injustifié d'une dérogation au principe du contradictoire ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au principe du contradictoire, aux droits de la défense et à l'égalité des citoyens devant la justice dès lors que, en premier lieu, le mécanisme de la procédure de tri est étranger à la procédure civile, en deuxième lieu, il ne relève pas de la compétence du juge civil des référés de trancher une question de fond se rattachant à la recevabilité de l'action introduite, en troisième lieu, le juge civil des référés ne saurait prononcer l'irrecevabilité d'un référé sans être tenu par le principe du contradictoire ; en quatrième lieu, l'ordonnance du juge civil des référés, qui bénéficie de l'autorité provisoire de la chose jugée, fait obstacle à une nouvelle saisine du juge des référés si la situation factuelle ou le contenu de la demande n'a pas évolué et, en cinquième lieu, l'ordonnance contestée du 25 mars 2019 permet le prolongement d'une mesure d'assistance éducative sans audition de l'enfant ou de l'avocat chargé de le représenter ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit à un recours effectif dès lors que, en premier lieu, la possibilité pour le juge civil des référés de rendre une ordonnance non motivée fait obstacle à ce que les requérants puissent s'assurer de l'examen de leurs moyens et, en second lieu, les voies de recours contre les ordonnances de tri ou les mesures d'assistance éducative ne permettront pas de réparer les préjudices éventuellement causés ;
- l'ordonnance contestée du 25 mars 2019 méconnaît l'habilitation octroyée au Gouvernement par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 dès lors que, en premier lieu, l'organisation d'un débat contradictoire, qui permet aux parties de faire valoir leurs arguments et d'exprimer leurs points de vue, ne contribue en aucune manière à la propagation du covid-19 et, en second lieu, l'ordonnance supprime totalement les modalités d'organisation du contradictoire en transposant à la procédure civile les dispositions de l'article L. 522-3 du code de justice administrative.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2020, la garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. Elle soutient qu'aucune des conditions fixées par l'article L. 521-2 du code de justice administrative n'est remplie.
La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas produit d'observations.
2° Sous le n° 439892, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 1er et 9 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des avocats de France et le Syndicat de la magistrature demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution des articles 4, 9, 13, 14, 18, 19 et 21 de l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale ;
2°) d'ordonner la suspension du recours à l'audience par voie audiovisuelle ou électronique prévue par l'article 7 de l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020, sauf si son principe et ses modalités recueillent l'accord des parties ou s'il est justifié par l'impossibilité d'avoir recours à une audience physique et par l'urgence à statuer sans attendre le terme de l'état d'urgence sanitaire ;
3°) d'ordonner la suspension du recours à la procédure écrite sans audience prévue par l'article 8 de l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020, sauf si, au cours des débats, son principe recueille l'accord des parties ou s'il est justifié par l'impossibilité d'avoir recours à une audience physique ou dématérialisée et par l'urgence à statuer sans attendre le terme de l'état d'urgence sanitaire.
Ils soutiennent que :
- ils justifient d'un intérêt à agir ;
- le Conseil d'Etat est compétent pour connaître de leur requête en premier et dernier ressort ;
- la condition d'urgence est remplie eu égard au caractère immédiatement applicable des dispositions contestées ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale aux droits de la défense, au droit à un recours effectif, au droit à mener une vie familiale normale et à l'intérêt supérieur de l'enfant d'être entendu dans les procédures le concernant ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale aux droits de la défense dès lors que, en premier lieu, l'article 4 de l'ordonnance contestée du 25 mars 2020 permet aux juridictions d'aviser les parties du renvoi d'une audience ou d'une audition par lettre simple ou par tout moyen sans avoir à s'assurer de la bonne réception de cette information, en deuxième lieu, l'article 8 de l'ordonnance contestée permet au juge d'aviser les parties par tout moyen et de sa décision de recourir à une procédure purement écrite sans audience sans avoir à s'assurer de la réception de cette information susceptible d'intervenir après la clôture de l'instruction, en troisième lieu, les parties sont dans l'impossibilité de contester le recours à une procédure purement écrite sans audience, en quatrième lieu, l'article 7 de l'ordonnance contestée permet au juge de décider que l'audience se tiendra en utilisant un moyen de télécommunication audiovisuelle ou, à défaut, de décider d'entendre les parties et leurs avocats par tout moyen de communication électronique sans que celles-ci puissent s'y opposer et, en cinquième lieu, l'article 9 de l'ordonnance contestée permet au juge des référés de recourir aux ordonnances de tri ;
- l'article 14 de l'ordonnance contestée méconnaît le droit à un procès équitable et le principe de l'égalité des armes dès lors qu'il permet le renouvellement d'une mesure d'assistance éducative après audition du département auquel l'enfant a été confié et de l'accord écrit d'un seul des parents ;
- les articles 13 et 18 de l'ordonnance méconnaissent les droits de la défense et le principe du contradictoire dès lors qu'ils permettent au juge de lever ou de proroger une mesure d'assistance éducative sans audience et sans recueil des observations des parties ;
- les articles 19 et 21 de l'ordonnance méconnaissent le principe du contradictoire dès lors qu'ils permettent au juge de modifier ou de suspendre le droit de visite et d'hébergement par ordonnance motivée sans audience, sans communication du dossier ni recueil des observations des parties ;
- l'ensemble des dispositions du chapitre III de l'ordonnance contestée méconnaît l'intérêt supérieur de l'enfant d'être entendu dès lors que ces dispositions ne prévoient pas d'auditionner l'enfant au sujet des mesures le concernant.
Par un mémoire enregistré le 8 avril 2020, la garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. Elle soutient qu'aucune des conditions fixées par l'article L. 521-2 du code de justice administrative n'est remplie.
La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas produit d'observations.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le Conseil national des barreaux, la Conférence des bâtonniers, l'Ordre des avocats au barreau de Paris, l'Association des avocats conseils d'entreprises, la Confédération nationale des avocats, la Fédération des unions de jeunes avocats, le Syndicat des avocats de France et le Syndicat de la magistrature, d'autre part, le Premier ministre et la garde des sceaux, ministre de la justice ;
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 9 avril 2020 à 11 heures 30 :
- Me Hannotin, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat des requérants de la requête n° 439883 ;
- le représentant des requérants de la requête n° 439883 ;
- Me Meier, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat des requérants de la requête n° 439892 ;
- les représentants des requérants de la requête n° 439892 ;
- les représentants de la garde des sceaux, ministre de la justice ;
à l'issue de cette audience, le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au 9 avril à 18 heures ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- la Charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la convention internationale relative aux droits de l'enfant ;
- le code civil ;
- le code de procédure civile ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes du Syndicat des avocats de France et autre et du Conseil national des barreaux et autres soulèvent des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance.
2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ".
Sur les circonstances :
3. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux, et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants dans les établissements les recevant et des élèves et étudiants dans les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des arrêtés des 17, 19, 20, 21 mars 2020.
4. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, le Premier ministre a réitéré les mesures qu'il avait précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés par décret du 27 mars 2020.
5. L'article 11 de la même loi du 23 mars 2020 a habilité le Gouvernement, pendant trois mois, à prendre par ordonnances, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, toute mesure relevant du domaine de la loi afin de faire face aux conséquences de la propagation de l'épidémie de covid-19, que ce soit en matière économique, financière et sociale, en matière administrative ou juridictionnelle, pour ce qui concerne le financement des établissements de santé, pour la garde des jeunes enfants des parents dont l'activité professionnelle est maintenue sur leur lieu de travail, pour assurer la continuité de l'accompagnement et la protection des personnes en situation de handicap et des personnes âgées, pour assurer la continuité des droits des assurés sociaux et leur accès aux soins et aux droits, pour assurer la continuité de l'indemnisation des victimes et pour assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice de leurs compétences.
Sur la demande en référé :
6. En particulier, le Gouvernement a été autorisé, en vertu du 2° du I de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020, " afin de faire face aux conséquences, notamment de nature administrative ou juridictionnelle, de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation " à prendre toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi " c) Adaptant, aux seules fins de limiter la propagation de l'épidémie de covid-19 parmi les personnes participant à la conduite et au déroulement des instances, les règles relatives à la compétence territoriale et aux formations de jugement des juridictions de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire ainsi que les règles relatives aux délais de procédure et de jugement, à la publicité des audiences et à leur tenue, au recours à la visioconférence devant ces juridictions et aux modalités de saisine de la juridiction et d'organisation du contradictoire devant les juridictions ; / (...) ".
7. Sur le fondement de cette habilitation, l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux contrats de syndic de propriété a adapté les règles de la procédure civile en édictant des règles dérogatoires applicables, ainsi que l'indique son article 1er, " pendant la période comprise entre le 12 mars 2020 et l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée ".
8. Les requérants, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, demandent au juge des référés du Conseil d'Etat de suspendre l'exécution des dispositions des articles 4, 7, 8, 9, 13 à 19 et 21 de l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020. Ils font valoir qu'elles méconnaissent le droit d'exercer un recours effectif devant une juridiction et la possibilité d'assurer de manière effective sa défense devant celle-ci, le principe d'égalité devant la justice, le droit de mener une vie familiale normale et le droit d'un enfant d'être entendu dans les procédures le concernant, et portent une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales qu'ils invoquent.
En ce qui concerne l'article 4 de l'ordonnance :
9. L'article 4 de l'ordonnance prévoit des modalités simplifiées de renvoi des audiences ou des auditions supprimées et indique que, dans les cas où les parties ne sont pas représentées ou assistées par un avocat et n'ont pas consenti à la réception des actes sur le " Portail du justiciable ", la décision est rendue par défaut lorsque le défendeur ne comparaît pas.
10. En procédant ainsi, l'article 4 de l'ordonnance n'a pas porté une atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale, de telles dispositions étant destinées, d'une part, à augmenter la possibilité de porter à la connaissance effective des parties le renvoi de leur affaire ou audition, alors que les modalités habituelles d'information ne leur sont plus toujours accessibles, et, d'autre part, pour les parties qui ne sont pas représentées ou assistées par un avocat et qui n'ont pas consenti à la réception des actes sur le " Portail du justiciable ", de préserver les droits des défendeurs qui ne comparaîtraient pas à l'audience, ces derniers bénéficiant dans ce cas, dès lors que la décision est rendue par défaut, d'un double de degré de juridiction.
En ce qui concerne l'article 7 de l'ordonnance :
11. L'article 7 de l'ordonnance contestée prévoit la possibilité dérogatoire de recourir à des moyens de télécommunication audiovisuelle devant les juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale, sans qu'il soit nécessaire de recueillir l'accord des parties, et aussi, dans le cas où il serait techniquement ou matériellement impossible d'avoir recours à ces moyens, de recourir à des moyens de communication téléphonique " permettant de s'assurer de la qualité de la transmission, de l'identité des personnes et de garantir la confidentialité des échanges entre les parties et leurs avocats ". L'article précise que le juge organise et conduit la procédure, qu'il " s'assure du bon déroulement des échanges entre les parties et veille au respect des droits de la défense et au caractère contradictoire des débats ", et que le greffe dresse le procès-verbal des opérations effectuées.
12. En mettant en oeuvre l'habilitation résultant du c) du 2° du I de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 et en permettant, sous les conditions prévues, le recours dérogatoire à des moyens de communication à distance pendant la période prévue à l'article 1er de l'ordonnance, dans le but de permettre une continuité d'activité des juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale, l'article 7 de l'ordonnance contestée n'a pas porté d'atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées par les requérants, alors que les exigences de la lutte contre l'épidémie de covid-19 imposent de faire échec à la propagation du virus et de limiter, autant que faire se peut, les contacts entre les personnes et que la présence personnelle de l'avocat auprès du justiciable est simplement aménagée par l'ordonnance de manière à être compatible avec les impératifs de distanciation sociale et de limitation de la contamination.
En ce qui concerne l'article 8 de l'ordonnance :
13. L'article 8 de l'ordonnance contestée permet au juge ou au président de la formation de jugement, lorsque la représentation par avocat est obligatoire ou que les parties sont représentées ou assistées par un avocat, de recourir à une procédure écrite sans audience. Les parties en sont informées par tout moyen et disposent, à l'exception des procédures en référé, des procédures accélérées au fond et des procédures dans lesquelles le juge doit statuer dans un délai déterminé, d'un délai de quinze jours pour s'opposer à la procédure sans audience. A défaut d'opposition, la procédure est exclusivement écrite. La communication entre les parties est faite par notification entre avocats.
14. Ainsi que l'explicite le rapport au Président de la République de l'ordonnance, les règles de la procédure civile ont été adaptées pour permettre autant que possible le maintien de l'activité des juridictions civiles, sociales et commerciales malgré les mesures d'urgence sanitaire prises pour ralentir la propagation du virus covid-19. L'article 8 de l'ordonnance met en oeuvre en oeuvre l'habilitation résultant du c) du 2° du I de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 en permettant, dans les procédures où un avocat est présent, le recours dérogatoire à une procédure écrite sans audience, dont les parties sont préalablement avisées et auquel elles sont en mesure de s'opposer sauf en cas de référé, de procédure accélérée au fond ou lorsque le juge doit statuer dans un délai imparti, et dont le caractère contradictoire est assuré, pendant la période prévue à l'article 1er de l'ordonnance. L'article 8 de l'ordonnance contestée n'a ce faisant pas porté d'atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées par les requérants, alors que, ainsi qu'il a été dit, les exigences de la lutte contre l'épidémie de covid-19 imposent de faire échec à la propagation du virus et de limiter, autant que faire se peut, les contacts entre les personnes, et que cette disposition vise à faciliter une continuité de l'activité des juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale dans le respect des consignes de distanciation sociale.
En ce qui concerne l'article 9 de l'ordonnance :
15. L'article 9 de l'ordonnance contestée permet, en cas d'assignation en référé, à la juridiction statuant en référé de rejeter la demande avant l'audience, par ordonnance non contradictoire, " si la demande est irrecevable ou s'il n'y a pas lieu à référé ".
16. La possibilité donnée à la juridiction de référé, par l'article 9, de rejeter par ordonnance non contradictoire une demande irrecevable ou qui n'est pas de celles qui peuvent être tranchées en référé est, ainsi que l'explicite le rapport au Président de la République de l'ordonnance, destinée à permettre d'éviter l'engorgement des audiences de référé qui sont par ailleurs maintenues. Ainsi que précise la circulaire CIV/02/20 du 26 mars 2020, l'usage de cette faculté concerne les demandes qui apparaissent avec évidence irrecevables ou ne remplissant pas les conditions du référé. Les ordonnances ainsi prises, qui ne peuvent préjudicier aux défenseurs et qui doivent être motivées, sont par ailleurs susceptibles de recours selon les voies ordinaires de recours. L'article 9 de l'ordonnance contestée n'a pas, en prenant une telle mesure qui adapte les modalités d'organisation du contradictoire en première instance dans le but de permettre une continuité d'activité des juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale sans engorger les audiences de référé, porté d'atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale.
En ce qui concerne les articles 13 à 19 et 21 de l'ordonnance :
17. Les articles du chapitre III du titre Ier de l'ordonnance comportent des dispositions particulières aux juridictions pour enfants et à l'assistance éducative. L'article 13 permet au juge des enfants, sans audition des parties et par décision motivée, de proroger de plein droit les mesures de placement, d'assistance éducative en milieu ouvert et d'investigation en cours, jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire. L'article 14 permet au juge des enfants, sur proposition du service chargé de la mesure, de renouveler pour une durée limitée la mesure d'assistance éducative en milieu ouvert, de placement et d'aide à la gestion du budget familial, par décision motivée, sans audition, sous réserve de l'accord écrit de l'un des parents au moins et de l'absence d'opposition de l'autre parent. L'article 15 lui permet, lorsqu'une interdiction de sortie du territoire a été prononcée en même temps que la mesure éducative qui a été renouvelée en application de l'article 14, de renouveler cette interdiction dans les mêmes conditions et pour la même durée que la mesure qu'elle accompagne. Les articles 16 et 17 modifient les délais prévus aux articles 1184 et 1185 du code de procédure civile sur les mesures provisoires afin de permettre l'organisation des audiences nécessaires, notamment après une mesure de placement provisoire en urgence. L'article 18 prévoit la possibilité, s'agissant des nouvelles requêtes : de dire qu'il n'y a pas lieu à ordonner une mesure d'assistance éducative ; d'ordonner une mesure judiciaire d'investigation éducative ou d'expertise ; d'ordonner une mesure d'accompagnement éducatif en milieu ouvert pour une durée qui ne peut excéder six mois. L'article 19 permet au juge des enfants, si l'intérêt de l'enfant l'exige, de suspendre ou modifier les droits de visite et d'hébergement pour une durée ne pouvant excéder celle de l'état d'urgence sanitaire, sans audience et par décision motivée, le maintien des liens entre l'enfant et la famille étant conservé par tout moyen. L'article 21 aménage les modalités de convocation et de notification des décisions, ainsi également que les conditions de contreseing des décisions suspendant ou modifiant des droits de visite et d'hébergement pour les enfants confiés, pour la seule période de l'état d'urgence sanitaire.
18. Ces dispositions mettent en oeuvre l'habilitation prévue par le c) du 2° du I de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 en permettant aux juridictions pour enfants de proroger, renouveler et prononcer des mesures d'assistance éducative pour une durée limitée, assorties le cas échéant d'une interdiction de sortie du territoire, par décision motivée et sans audition des parties, mais au terme d'une procédure contradictoire, et également de suspendre ou modifier le droit de visite et d'hébergement dans les mêmes conditions. Ces dispositions, justifiées par l'intérêt qui s'attache à la continuité du suivi éducatif des mineurs concernés et qui, contrairement à ce qui est soutenu, ne font pas obstacle à ce que le mineur capable de discernement puisse préalablement exprimer son avis, n'ont pas porté d'atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale en permettant au juge de décider de telles mesures sans audition des intéressés et en réservant les audiences maintenues aux mesures les plus graves et aux situations urgentes, eu égard aux circonstances résultant de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour lutter contre la propagation du virus.
19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, que les demandes en référé ne sont pas fondées. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les requêtes.
O R D O N N E :
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Article 1er : Les requêtes du Conseil national des barreaux et autres et du Syndicat des avocats de France et autre sont rejetées.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au Conseil national des barreaux, premier dénommé pour l'ensemble des requérants sous le n° 439883, au Syndicat des avocats de France, premier dénommé pour les requérants sous le n° 439992, et à la garde des sceaux, ministre de la justice.
Copie en sera adressée au Premier ministre.