4°) mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elles soutiennent que :
- elles ont intérêt à agir à l'encontre des textes contestés ;
- leur recours est recevable dès lors que les textes contestés comportent des dispositions impératives à caractère général et révèlent une décision du gouvernement allant au-delà de la simple interprétation ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que la mise en oeuvre d'opérations d'épandage, qui a d'ores et déjà débuté dans de nombreux département français, sans prise en considération des particularités locales, des intérêts des parties prenantes et sans consultation de ces dernières préjudicie de manière grave et immédiate, non seulement aux intérêts défendus par les requérantes, qui comprennent la protection de la santé et de l'environnement, mais aussi aux intérêts publics attachés à la protection de la santé publique, à la concertation avec les parties prenantes et à la participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité des textes contestés ;
- ils sont entachés d'incompétence en ce qu'ils fixent de nouvelles règles qui dérogent, par des dispositions impératives à caractère général, aux dispositions prévues par l'article L. 253-8 du code de l'environnement, le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 et l'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques ;
- ils sont entachés d'un vice de procédure, faute d'avoir fait l'objet d'une consultation du public, bien qu'ils doivent être regardés comme des décisions ayant une incidence sur l'environnement ;
- ils prescrivent des mesures qui méconnaissent le sens et la portée des dispositions législatives et règlementaires qu'ils entendent mettre en oeuvre ;
- en premier lieu, en prévoyant la possibilité de procéder à des opérations d'épandage de pesticides aux abords des habitations sans que les mesures de protection ne soient formalisées dans des chartes ayant fait l'objet d'une concertation, ils méconnaissent l'article L. 253-8 du code de l'environnement ;
- en deuxième lieu, en prévoyant la possibilité de procéder à des réductions de distance sans concertation préalable, ils méconnaissent les dispositions du décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019, intégrées notamment aux articles D. 253-46-1-2 et D. 253-46-1-3 du code de l'environnement ;
- en troisième lieu, en prévoyant la possibilité de passer outre la signature d'une charte pour déroger aux distances minimales, ils méconnaissent l'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2020, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Il soutient, d'une part, que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'il y a au contraire une urgence à maintenir l'exécution de la mesure en raison du risque que représenterait dans la période actuelle un traitement insuffisant des cultures agricoles, d'autre part, qu'aucun des moyens invoqués par les requérants n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité des textes attaqués.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 11 mai 2020, la Coordination rurale Union nationale (CRUN) demande au juge des référés du Conseil d'Etat de rejeter la requête. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'il y a au contraire une urgence à maintenir l'exécution de la mesure en raison du risque que représenterait dans la période actuelle un traitement insuffisant des cultures agricoles.
La requête a été communiquée à la ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre des solidarités et de la santé qui n'ont pas produit d'observations.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'association Générations futures et autres et, d'autre part, la ministre de la transition écologique et solidaire, le ministre des solidarités et de la santé, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et la Coordination rurale Union nationale ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 12 mai 2020 à 10 heures :
- les représentants de l'association Générations futures et autres ;
- les représentants du ministre de l'agriculture et de l'alimentation ;
- Me Poupet, avocat au Conseil d'Etat et à la cour de cassation, avocat de la Coordination rurale Union nationale ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction au 13 mai 2020 à 17 heures puis au 14 mai 2020 à 14 heures.
Vu les pièces complémentaires, enregistrées le 13 mai 2020, produites par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de l'environnement ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
2. Il résulte de ces dispositions que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.
Sur l'intervention :
3. La Coordination rurale Union nationale justifie d'un intérêt suffisant au maintien de l'exécution des mesures en cause, relatives aux distances de sécurité à respecter pour l'utilisation des pesticides dans le cadre de l'activité agricole à proximité de zones d'habitation ou de zones où se trouvent des personnes vulnérables au sens du règlement (CE) n° 1107/2009, dont les associations requérantes demandent la suspension. Par suite, son intervention au soutien du ministre chargé de l'agriculture est recevable.
Sur le cadre juridique applicables à l'usage des pesticides dans le secteur agricole :
4. Aux termes de l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable : " Les Etats membres, tenant dûment compte des impératifs d'hygiène, de santé publique et de respect de la biodiversité ou des résultats des évaluations des risques appropriées, veillent à ce que l'utilisation de pesticides soit restreinte ou interdite dans certaines zones spécifiques. (...) Les zones spécifiques en question sont : / a) les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 (...) ". L'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 dispose que font partie de ces groupes vulnérables " les femmes enceintes et les femmes allaitantes, les enfants à naître, les nourrissons et les enfants, les personnes âgées et les travailleurs et habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme ".
5. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre. (...) ". Aux termes du I de l'article L. 253-7 du même code, pris pour la transposition de l'article 12 de la directive du 21 octobre 2009 précitée : " I. - (...) l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits. Elle en informe sans délai le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. / L'autorité administrative peut interdire ou encadrer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment : 1° Sans préjudice des mesures prévues à l'article L. 253-7-1, les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 ; (...) ". Aux termes du III inséré à l'article L. 253-8 du même code par la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous : " (...) l'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d'agrément contiguës à ces bâtiments est subordonnée à des mesures de protection des personnes habitant ces lieux. Ces mesures tiennent compte, notamment, des techniques et matériels d'application employés et sont adaptées au contexte topographique, pédoclimatique, environnemental et sanitaire. Les utilisateurs formalisent ces mesures dans une charte d'engagements à l'échelle départementale, après concertation avec les personnes, ou leurs représentants, habitant à proximité des zones susceptibles d'être traitées avec un produit phytopharmaceutique. / Lorsque de telles mesures ne sont pas mises en place, ou dans l'intérêt de la santé publique, l'autorité administrative peut, sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, restreindre ou interdire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones définies au premier alinéa du présent III. / Un décret précise les conditions d'application du présent III ".
6. Il ressort de l'article D. 253-46-1-1 du code rural et de la pêche maritime, issu du décret du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques à proximité des zones d'habitation que l'utilisation des pesticides mentionnée au III de l'article L. 253-8 est réalisée dans le cadre des chartes d'engagements des utilisateurs qui doivent comprendre un certain nombre de mesures protection et d'information. L'article D. 253-46-1-3 prévoit que les chartes d'engagements sont élaborées par les organisations syndicales représentatives opérant à l'échelle du département ou par la chambre départementale d'agriculture, que le projet de charte est soumis à une concertation publique permettant notamment de recueillir par tout moyen les observations des personnes habitant à proximité des zones susceptibles d'être traitées avec ces produits et associant les maires des communes concernées et que, à l'issue de la concertation, la charte formalisée est transmise avec le résultat de la concertation et la synthèse des observations au préfet du département concerné et publiée dans un délai de deux mois, l'utilisateur de produits phytopharmaceutiques devant disposer d'un exemplaire de la charte d'engagements qu'il met en oeuvre lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques. Enfin, aux termes de l'article D. 253-46-1-5 : " Dans les deux mois qui suivent la transmission d'une charte, le préfet se prononce sur le caractère adapté de ses mesures de protection aux objectifs de l'article L. 253-8 et sur sa conformité aux exigences mentionnées aux articles D. 253-46-1-2 à D. 253-46-1-4. / Le préfet peut demander aux organisations concernées de remédier aux manquements constatés dans un délai qui ne peut être supérieur à deux mois. Le préfet peut réduire ce délai, notamment en cas d'impératif de santé publique. / Lorsque le préfet constate que les mesures prévues par une charte sont adaptées et conformes, il approuve cette charte en la publiant sur le site internet de la préfecture. "
7. Enfin, par un arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques et modifiant l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, pris en exécution de la décision n° 415426 du 26 juin 2019 du Conseil d'Etat statuant au contentieux, la ministre de la transition écologique et solidaire, la ministre des solidarités et de la santé, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, ont notamment édictés des dispositions particulières relatives aux distances de sécurité pour l'épandage des pesticides dans le voisinage des zones d'habitation et des zones accueillant des groupes de personnes vulnérables au sens du règlement (CE) n° 1107/2009. Ces dispositions prévoient que, en l'absence de distance de sécurité spécifique fixée par l'autorisation de mise sur le marché du produit concerné, l'utilisation des produits doit respecter une distance minimale de 20 mètres, qui ne peut être réduite, pour ceux contenant les substances les plus dangereuses et une distance de 10 mètres ou de 5 mètres, suivant les cultures concernées, pour les autres produits. Le II de l'article 14-2 issu de cet arrêté prévoit que ces dernières distances peuvent être réduites, respectivement à 5 mètres et 3 mètres, lorsque des mesures, prévues à l'annexe 4 de l'arrêté, apportant des garanties équivalentes en matière d'exposition des résidents par rapport aux conditions normales d'application des produits sont mises en oeuvre conformément à des chartes d'engagements approuvées par le préfet du département concerné.
Sur les conclusions tendant à la suspension de l'exécution de l'instruction technique DGAL/SDQSPV/2020-87 du 3 février 2020 :
8. Par l'instruction technique DGAL/SDQSPV/2020-87 du 3 février 2020 le ministre chargé de l'agriculture a prévu que " Dans l'attente de l'approbation des chartes et jusqu'au 30 juin 2020, les utilisateurs engagés dans un projet de charte soumis à concertation publique et comportant des mesures de réduction des distances telles que définies à l'annexe 4 de l'arrêté du 27 décembre 2019 peuvent, à titre individuel, appliquer ces réductions de distance, à condition qu'ils respectent les conditions prévues à cette annexe ". Cette instruction vise à permettre aux agriculteurs, lorsqu'un projet de charte d'engagements a été effectivement élaboré, qu'il comporte des mesures définies à l'annexe 4 de l'arrêté et qu'il fait l'objet d'une concertation publique, d'appliquer les distances minimales réduites prévues par l'arrêté à condition de respecter les mesures prévues par la charte, sans attendre l'approbation de la charte par le préfet. Le ministre chargé de l'agriculture a notamment souligné, lors de l'audience publique, que cette application anticipée dérogatoire, qui ne court que jusqu'au 30 juin 2020, est justifiée par l'omission dans le décret du 27 décembre 2019 comme dans l'arrêté du même jour, de tout dispositif transitoire alors que l'élaboration des chartes prendra plusieurs mois et que l'utilisation des pesticides est particulièrement importante pour les exploitations agricoles pendant la période du printemps.
9. Pour établir l'urgence qui s'attache à la suspension qu'elles demandent, les associations requérantes invoquent, d'une part, la brièveté du délai d'application de la mesure en cause, qui ne permettra pas d'obtenir un contrôle utile du juge à l'exception de la procédure en référé et, d'autre part, l'atteinte causée par cette mesure à la concertation avec les populations concernées, pourtant prévue par les articles D. 253-46-1-3 et suivants, alors que les pesticides en cause présentent des risques pour la santé des populations qui y sont exposées, aggravés par le contexte particulier actuel lié à l'épidémie de covid-19 et aux mesures de limitation des déplacements hors du domicile des personnes qui peuvent télétravailler.
10. Il résulte cependant de l'instruction que les distances minimales en cause sont conformes aux préconisations de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail dans son avis du 4 juin 2019 au vu duquel a été pris l'arrêté, avis qui est fondé sur des calculs d'exposition des riverains aux produits en cause lorsqu'ils sont effectivement présents à leur domicile au moment de leur épandage, comme c'est particulièrement le cas dans la période actuelle. En outre, la mesure en cause, si elle permet aux agriculteurs, dans les départements dans lesquels un projet de charte d'engagements a été élaboré conformément aux exigences des articles D. 253-46-1-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime et de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié et de son annexe 4, et soumis effectivement à la concertation publique, notamment par la mise en oeuvre effective des mesures de publicité prévues par l'article D. 253-46-1-3 de ce code, d'appliquer le contenu du projet de charte sans attendre son approbation par le préfet, n'a ni pour objet ni pour effet de priver les populations concernées de l'information à laquelle elles ont droit sur l'existence et le contenu d'un projet de charte ni du bénéfice d'une concertation effective avant l'approbation du projet de charte par le préfet. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que cette mesure soit de nature à présenter un risque imminent pour la santé ni à compromettre la concertation prévue par les articles R. 253-46-1-1 et suivants du même code.
12. Il résulte de ce qui précède que la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne peut être regardée comme remplie. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux sur la légalité de l'instruction en cause, les conclusions de la requête de l'association Générations futures et autres doivent être rejetées.
Sur les conclusions tendant à la suspension de l'exécution du communiqué de presse " Distances de sécurité pour les traitements phytopharmaceutiques à proximité des habitations ", publié le 30 mars 2020 et de la note " Éléments de mise en oeuvre ", dans sa version du 30 mars 2020 :
13. Par le communiqué de presse et la note du 30 mars 2020, le ministre chargé de l'agriculture a prévu que " compte-tenu de la difficulté à mener la concertation publique dans le contexte en cours de la crise Covid-19, les utilisateurs engagés dans un projet de charte pour lequel les promoteurs s'engagent à mener la concertation dès que le contexte Covid-19 le permettra, peuvent, dans l'attente de l'approbation de la charte et jusqu'au 30 juin 2020, appliquer les réductions de distance selon les modalités prévues par l'arrêté du 27 décembre 2019. Les promoteurs en informent le Préfet qui en accuse réception ". Ces mesures visent à permettre, dans le contexte lié à l'épidémie de covid-19 et aux mesures de confinement prises pour y faire face, d'appliquer par anticipation un projet de charte en cours d'élaboration avant même qu'il ne soit non seulement approuvé par le préfet mais même soumis à la concertation, dès lors que ses promoteurs s'engagent à le soumettre à la concertation dès que cela sera possible.
14. Il résulte de l'instruction, notamment des précisions apportées dans la " foire aux questions " mise en ligne le 13 mai sur le site internet du ministère de l'agriculture, dans sa version en date du 13 mai, versées au dossier dans le cadre de la prolongation de l'instruction contradictoire que, avec la levée du confinement intervenue le 11 mai, " la concertation des chartes va pourvoir rependre " et que " dans ce cadre, les distances de sécurité pourront être réduites, conformément à l'arrêté du 27 décembre 2019 et à l'instruction technique du 3 février 2020, par l'engagement d'une concertation dans les conditions prévues par le code rural et de la pêche maritime ". Ces éléments publics, accessibles sur le site internet du ministère de l'agriculture, confirment les indications données au cours de l'audience publique par les représentants de ce ministre, suivant lesquelles la dérogation particulière mise en place par le communiqué de presse et la note du 30 mars 2020 a pris fin avec la levée du confinement intervenue le 11 mai. Dans ces conditions, seule demeure en vigueur la dérogation résultant de l'instruction du 3 février 2020, qui ne permet de procéder à des épandages de pesticides à une distance de sécurité réduite qu'à condition de la faire conformément à un projet de charte pour lequel la concertation publique a été effectivement lancée.
15. Il résulte de ce qui précède qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à la suspension de l'exécution de la mesure mise en place par le communiqué de presse et la note du 30 mars 2020, mesure à laquelle il a été mis fin à compter du 11 mai 2020.
16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par les associations requérantes.
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : L'intervention de la Coordination rurale Union nationale est admise.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête tendant à la suspension de l'exécution du communiqué de presse et de la note du 30 mars 2020.
Article 3 : Le surplus de la requête est rejeté.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Générations futures, premier requérant dénommé et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.
Copie en sera adressée à la ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre des solidarités et de la santé ainsi qu'à la Coordination rurale Union nationale.