Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C A a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 26 juillet 2019 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a procédé à la fermeture administrative de l'établissement " Le Burger Pizza de Léo " situé au n° 81 boulevard François Grosso à Nice, pour une durée de quinze jours.
Par un jugement n° 2000525 du 6 décembre 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté la requête de M. A.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés les 9 décembre 2022 et 17 mars 2023, M. A, représenté par Me Lemaire, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice ;
2°) d'annuler l'arrêté du 26 juillet 2019 du préfet des Alpes-Maritimes ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat les dépens exposés en première instance et en appel et la somme de 3 600 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement du tribunal est irrégulier dès lors qu'il n'a pas visé son mémoire en réplique enregistré après clôture, que l'instruction n'a pas été réouverte et reportée, que le principe du contradictoire et l'article 16 du code de procédure civile ont été méconnus ;
- l'arrêté a été pris par une autorité incompétente ;
- le principe du contradictoire et les droits de la défense n'ont pas été respectés par l'administration ;
- la perquisition menée dans ses locaux commerciaux par les services de police municipale est irrégulière et constitue une voie de fait ; la police municipale n'est pas habilitée à opérer des actes d'enquête et de perquisition dans les établissements recevant du public ; l'article 21 du code de procédure pénale permet seulement aux policiers municipaux d'avoir la qualité d'officier de police judiciaire adjoint ;
- la fermeture administrative n'est justifiée par aucun texte ou faits sérieux et a porté atteinte aux principes de liberté d'entreprendre et de liberté du commerce et de l'industrie ;
- les faits reprochés de travail dissimulé, de défaut de déclaration d'un système de vidéoprotection et de défaut de déclaration de vente de boissons alcoolisées à emporter ne sont pas justifiés ;
- la sanction est fondée à tort sur les dispositions de l'article L. 3332-15 alinéa 3 du code de la santé publique ;
- la sanction est disproportionnée.
Par un mémoire en défense enregistré le 14 février 2023, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens de la requête sont infondés.
Un mémoire, enregistré le 21 février 2024 et produit par M. A, n'a pas été communiqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code du travail ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties le jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Danveau,
- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. M. A exploite un local commercial, sous l'enseigne " Le Burger Pizza de Léo ", situé 81 boulevard François Grosso à Nice. Le 6 février 2019, un contrôle a été effectué au sein de l'établissement, qui a conduit le préfet des Alpes-Maritimes à informer M. A, par courrier du 13 mars 2019, qu'une mesure de fermeture administrative d'une durée de trois mois était susceptible d'être prononcée à l'encontre de son établissement. Par un arrêté du 26 juillet 2019, le préfet des Alpes-Maritimes a ordonné la fermeture administrative de l'établissement pour une durée de quinze jours. Par un jugement n° 2000525 du 6 décembre 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté les conclusions présentées par M. A aux fins d'annulation de cet arrêté. Ce dernier relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
2. Il résulte des dispositions des articles R. 613-1 à R. 613-3 du code de justice administrative que lorsque, postérieurement à la clôture de l'instruction, le juge est saisi d'un mémoire émanant de l'une des parties à l'instance, et conformément au principe selon lequel, devant les juridictions administratives, le juge dirige l'instruction, il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de ce mémoire avant de rendre sa décision, ainsi que de le viser sans l'analyser. Par suite, est entaché d'une irrégularité justifiant son annulation un arrêt dont les visas ne font pas mention d'un mémoire enregistré après la clôture de l'instruction et avant l'audience publique.
3. Il résulte de l'instruction que le mémoire en réplique du requérant enregistré au greffe du tribunal administratif de Nice le 24 octobre 2022, après la clôture de l'instruction et avant l'audience publique du 15 novembre 2022, n'a pas été visé par le jugement attaqué, qui est ainsi entaché d'une irrégularité.
4. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de régularité, il y a lieu d'annuler le jugement attaqué, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A devant le tribunal administratif de Nice.
Sur la légalité de l'arrêté :
En ce qui concerne la légalité externe :
5. Par arrêté n° 2019-429 du 13 mai 2019, régulièrement publié le même jour au recueil spécial n° 96.2019 des actes administratifs de la préfecture, le préfet des Alpes-Maritimes a accordé à M. B, directeur de cabinet et signataire de la décision attaquée, une délégation de signature à l'effet de signer notamment les arrêtés et décisions relevant des attributions de la direction des sécurités, dont fait partie la mesure de fermeture administrative en litige. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté.
6. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". Aux termes de l'article L. 122-2 du même code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant. ".
7. Si le requérant soutient qu'il n'a pas été mis à même de présenter utilement ses observations en méconnaissance du principe du caractère contradictoire de la procédure organisé par les dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, il est constant que, par lettre en date du 13 mars 2019, le préfet des Alpes-Maritimes a informé M. A qu'une mesure de fermeture administrative d'une durée de 3 mois était susceptible d'être prononcée à l'encontre de son établissement, en détaillant les faits reprochés lors du contrôle exercé par les services de la police municipale. Ce courrier précisait que l'intéressé pouvait présenter des observations écrites ou orales dans un délai de quinze jours à compter de sa réception et être assisté par un conseil ou un mandataire de son choix. Par ailleurs, le préfet des Alpes-Maritimes a reçu l'intéressé lors d'un entretien qui s'est déroulé le 3 avril 2019 au cours duquel il a pu faire valoir ses observations orales. Le requérant a également communiqué ses observations écrites par courrier du 20 avril 2019. Enfin, aucune disposition légale ou réglementaire n'imposait à l'administration de communiquer à la société l'ensemble des pièces de la procédure avant d'ordonner la fermeture de l'établissement. Dans ces conditions, M. A n'est pas fondé à soutenir que le principe du contradictoire a été méconnu, au motif que les rapports de la police municipale du 8 février 2019 et du 11 février 2019 ne lui ont pas été communiqués avant l'édiction de la mesure de fermeture administrative. Dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure contradictoire doit être écarté.
8. A supposer que le requérant ait entendu invoquer le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée, il ressort des termes de cette décision que celle-ci comporte les considérations de droit et de fait qui en constitue le fondement. Ce moyen doit par suite être écarté.
9. Aux termes des dispositions de l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure : " Sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques ". Aux termes de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au litige : " 1. La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l'Etat dans le département pour une durée n'excédant pas six mois, à la suite d'infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements. / Cette fermeture doit être précédée d'un avertissement qui peut, le cas échéant, s'y substituer, lorsque les faits susceptibles de justifier cette fermeture résultent d'une défaillance exceptionnelle de l'exploitant ou à laquelle il lui est aisé de remédier. / () 3. Lorsque la fermeture est motivée par des actes criminels ou délictueux prévus par les dispositions pénales en vigueur, à l'exception des infractions visées au 1, la fermeture peut être prononcée pour six mois. Dans ce cas, la fermeture entraîne l'annulation du permis d'exploitation visé à l'article L. 3332-1-1 () ".
10. Contrairement à ce que soutient le requérant, la police municipale n'a pas effectué de perquisition judiciaire lors du contrôle de son établissement le 6 février 2019 et n'a pas commis lors de cette opération une voie de fait. Il ressort des rapports établis le 8 février 2019 que les agents de la police municipale de Nice sont intervenus dans le local commercial de M. A dans le cadre d'une opération coordonnée de contrôle de commerce en lien avec les services de l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) et de la ville de Nice compétents en matière d'hygiène alimentaire, de sécurité, d'occupation du domaine public et de police des débits de boissons. Les agents ont constaté en particulier la présence de quatre caméras de vidéoprotection à l'intérieur de l'établissement ainsi que des bouteilles de vins proposées pour la vente à emporter ou la livraison. Si le requérant se prévaut de ce que les agents de police municipale ne sont pas compétents, au vu de l'article L. 8271-1-2 du code du travail, pour rechercher et constater les infractions constitutives de travail illégal, il ressort des constatations effectuées par ces agents que seuls les agents de l'URSSAF ont procédé au contrôle d'identité d'un personnel de l'établissement et ont mis en œuvre la procédure de travail dissimulé afférente. Par suite, et en l'absence d'une voie de fait de nature à rendre le juge administratif incompétent pour connaître de son action, M. A, qui ne peut utilement invoquer les articles 4 et 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article 66 de la Constitution et les articles 53 et suivants et 76 du code de procédure pénale, n'est pas fondé à soutenir que la mesure litigieuse, prise sur le fondement du 3. de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique, l'aurait été selon une procédure entachée d'irrégularité.
En ce qui concerne la légalité interne :
11. Aux termes de l'article L. 8221-1 du code du travail relatif au travail dissimulé : " Sont interdits : / 1° Le travail totalement ou partiellement dissimulé, défini et exercé dans les conditions prévues aux articles L. 8221-3 et L. 8221-5 ; () ; / 3° Le fait de recourir sciemment, directement ou par personne interposée, aux services de celui qui exerce un travail dissimulé ". Aux termes de l'article L. 8221-5 du même code : " Est réputé travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié le fait pour tout employeur : 1° Soit de se soustraire intentionnellement à l'accomplissement de la formalité prévue à l'article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l'embauche ; / 2° Soit de se soustraire intentionnellement à la délivrance d'un bulletin de paie ou d'un document équivalent défini par voie réglementaire, ou de mentionner sur le bulletin de paie ou le document équivalent un nombre d'heures de travail inférieur à celui réellement accompli, si cette mention ne résulte pas d'une convention ou d'un accord collectif d'aménagement du temps de travail conclu en application du titre II du livre Ier de la troisième partie ; / 3° Soit de se soustraire intentionnellement aux déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales assises sur ceux-ci auprès des organismes de recouvrement des contributions et cotisations sociales ou de l'administration fiscale en vertu des dispositions légales ". L'article L. 8224-1 de ce code prévoit que " Le fait de méconnaître les interdictions définies à l'article L. 8221-1 est puni d'un emprisonnement de trois ans et d'une amende de 45 000 euros. ".
12. Aux termes de l'article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure, concernant le recours à la vidéoprotection : " La transmission et l'enregistrement d'images prises sur la voie publique par le moyen de la vidéoprotection peuvent être mis en œuvre par les autorités publiques compétentes () : / () Il peut être également procédé à ces opérations dans des lieux et établissements ouverts au public aux fins d'y assurer la sécurité des personnes et des biens lorsque ces lieux et établissements sont particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol. () ". Aux termes de l'article R. 252-2 du même code : " La demande d'autorisation préalable à l'installation d'un système de vidéoprotection est déposée à la préfecture du département du lieu d'implantation () ". Enfin, l'article L. 254-1 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que " Le fait d'installer un système de vidéoprotection ou de le maintenir sans autorisation, de procéder à des enregistrements de vidéoprotection sans autorisation () est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, sans préjudice des dispositions des articles 226-1 du code pénal et L. 1121-1, L. 1221-9, L. 1222-4 et L. 2323-47 du code du travail. ".
13. Enfin, aux termes de l'article L. 3352-2 du code de la santé publique, concernant l'obligation de déclaration à la mairie d'un débit de boissons à consommer sur place prévue à l'article L. 3332-3 de ce code : " L'ouverture d'un débit de boissons à consommer sur place de 3e ou de 4e catégorie, en dehors des conditions prévues par le présent titre, est punie de 3 750 euros d'amende. / La fermeture du débit est prononcée par le jugement. ".
14. Il ressort des pièces du dossier que pour justifier la décision de fermeture temporaire de l'établissement pendant une durée de quinze jours sur le fondement du 3. de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique visé au point 9, le préfet a notamment relevé l'absence de déclaration de vente de boissons alcoolisées. Si ces faits constatés par la police municipale ne sont pas utilement contredits par M. A qui a procédé postérieurement au contrôle à la déclaration d'une " petite licence à emporter ", ils ne pouvaient justifier la mesure attaquée sur le fondement de ces dispositions dès lors qu'ils sont, en application de l'article L. 3352-2 du code de la santé publique, constitutifs d'une contravention et non d'un acte criminel ou délictueux. Par suite, ce motif ne pouvait légalement justifier la mesure de fermeture administrative.
15. Il ressort toutefois des pièces du dossier que l'arrêté est fondé sur la circonstance que le jour du contrôle opéré par les services de police, de l'URSSAF et de la ville de Nice, une personne travaillant dans l'entreprise n'avait pas fait l'objet d'une déclaration préalable à l'embauche, en méconnaissance des dispositions précitées du code du travail. Ces faits, qui sont réputés constituer une situation de travail dissimulé prohibée par le code du travail et pénalement sanctionnée, ne sont pas utilement contredits par le requérant, qui, d'ailleurs, a procédé postérieurement au contrôle à la déclaration requise, et se borne à invoquer le jugement, postérieur à la décision attaquée, du tribunal judiciaire de Nice du 13 mai 2022 qui a annulé les redressements de l'URSSAF en raison de l'incompétence du signataire de la lettre d'observations.
16. Par ailleurs, l'arrêté contesté est également fondé sur la présence, au sein de l'établissement commercial de M. A, d'un système de vidéoprotection constitué de quatre caméras, qui n'a pas fait l'objet d'une demande préalable d'autorisation préfectorale, imposée, conformément à l'article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure, lorsque le système est installé dans des locaux ouverts au public tels que ceux exploités par M. A. La matérialité des faits est établie par les éléments circonstanciés du rapport des services de police, et n'est pas sérieusement remise en cause par le requérant qui a, suite au contrôle effectué le 6 février 2019, déposé la demande requise le 19 avril suivant et se limite à indiquer qu'il n'a fait l'objet d'aucune poursuite pénale.
17. Il ressort des éléments exposés aux points 15 et 16 que le préfet aurait pris la même décision s'il s'était uniquement fondé sur les motifs tirés du délit de travail dissimulé et de l'absence de déclaration d'un système de vidéoprotection. Ces manquements sont ainsi de nature à justifier dans leur principe, alors même que des régularisations sont intervenues postérieurement au contrôle, une mesure de fermeture temporaire sur le fondement des dispositions du 3. de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique qui, contrairement à ce que soutient le requérant, n'avait pas à être précédée d'un avertissement.
18. Eu égard aux faits mentionnés ci-dessus, et alors même que la mesure contestée exposerait M. A à des difficultés financières, le préfet des Alpes-Maritimes, en ne prononçant la fermeture de l'établissement que pour une durée de quinze jours, n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, notamment au regard des principes de liberté du commerce et de l'industrie et de liberté d'entreprendre.
19. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 26 juillet 2019 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a procédé à la fermeture administrative de son établissement pour une durée de quinze jours.
Sur les frais liés au litige :
20. En l'absence de dépens en première instance et en appel, les conclusions présentées par M. A sur le fondement des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 6 décembre 2022 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. A devant le tribunal administratif de Nice et le surplus des conclusions de sa requête d'appel sont rejetés.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C A et au préfet des Alpes-Maritimes.
Une copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Délibéré après l'audience du 22 février 2024, où siégeaient :
- Mme Fedi, présidente de chambre,
- Mme Rigaud, présidente assesseure,
- M. Danveau, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 mars 2024.