Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société par actions simplifiée (SAS) SERIP a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision implicite née le 24 juin 2021 par laquelle le préfet du Var a rejeté sa demande présentée par lettre du 12 avril précédent tendant, à titre principal, à abroger l'intégralité de l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2013 par lequel le préfet du Var a rendu immédiatement opposables certaines dispositions du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendie de forêt sur la commune de Sainte-Maxime et, à titre subsidiaire, à abroger partiellement cet arrêté en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section B n° 4026, 4027, 4028, 4029, 4030 et 4031 en zone En'1j du projet de plan.
Par un jugement n° 2102052 du 29 janvier 2024, le tribunal administratif de Toulon a annulé la décision implicite de rejet susmentionnée du 24 juin 2021 en tant qu'elle porte refus de l'abrogation du classement en zone En'1j d'une partie des parcelles cadastrées section B n° 4026 à 4031 et a enjoint au préfet du Var de procéder à cette abrogation dans un délai de deux mois.
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 2 avril 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 29 janvier 2024 ;
2°) de rejeter la demande de la SAS SERIP
Il soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;
- le jugement est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 562-1 et L. 562-2 du code de l'environnement ou d'une erreur d'appréciation, en ce que la seule construction des équipements de défensabilité identifiés comme nécessaires pour un reclassement en zone En'2 par la note de présentation du projet de PPRIF ne saurait justifier d'un tel reclassement qui doit tenir compte d'une appréciation concrète des enjeux et de l'aléa incendie ;
- le jugement est entaché d'une erreur d'appréciation en ce qu'il a été jugé qu'il n'était pas établi que d'autres circonstances relatives aux enjeux ou à l'aléa incendie justifieraient le maintien d'un classement en zone En'1.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 juillet 2024, la SAS SERIP représenté par Me Mendes Constate, conclut au rejet de la requête, à l'annulation de la décision du préfet du Var refusant l'abrogation de l'arrêté du 18 décembre 2013, à ce qu'il soit enjoint à la Préfecture du Var de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1.500 euros par jour de retard, à l'adoption d'un nouveau PPRIF pour la commune de Sainte-Maxime .et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête d'appel est insuffisamment motivée ;
- les moyens soulevés sont irrecevables, au regard de l'autorité absolue de chose jugée par l'arrêt n° 23MA02337 de la cour administrative d'appel de Marseille du 2 mai 2024 ;
- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés ;
- le refus d'abroger l'arrêté du 18 décembre 2013 est entaché d'erreur de droit et de détournement de procédure ;
- le refus d'abroger l'arrêté du 18 décembre 2013 méconnaît l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'article 544 du code civil et l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le refus en litige est entaché d'erreur manifeste d'appréciation quant au maintien des parcelles en litige en zone EN'1j ;
- en application des dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'autorité administrative est tenue d'abroger ce règlement devenu illégal.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code civil ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Dyèvre,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Bezol, représentant la société SERIP, et de Mme A, représentant le ministre de la transition écologique et la cohésion des territoires, et de Me Plenot, représentant la commune de Sainte-Maxime.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 13 octobre 2003, le préfet du Var a prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendie de forêt (PPRIF) sur la commune de Sainte-Maxime. Par un arrêté du 18 décembre 2013, il a rendu immédiatement opposables certaines dispositions du projet de ce PPRIF. Par une lettre du 12 avril 2021, la SAS SERIP Groupe a demandé au préfet du Var, à titre principal, d'abroger totalement cet arrêté et, à titre subsidiaire, de l'abroger partiellement en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section B n° 4026, 4027, 4028, 4029, 4030 et 4031 en zone En'1j du projet de PPRIF. Par un jugement du 29 janvier 2024, dont le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève appel, le tribunal administratif de Toulon a annulé la décision implicite de rejet de la demande de la SAS SERIP née le 24 juin 2021, en tant qu'elle porte refus de l'abrogation du classement d'une partie des parcelles cadastrées section B n° 4026 à 4031 en zone En'1j et a enjoint au préfet du var de procéder à cette abrogation dans un délai de deux mois.
Sur la recevabilité de la requête d'appel :
2. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête (). Elle contient l'exposé des faits et moyens ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ".
3. La requête d'appel du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, qui comporte la critique du jugement attaqué, ne correspond pas à la seule reproduction intégrale des écritures de première instance. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la société SERIP tirée de l'irrecevabilité de la requête d'appel du ministre en raison de sa motivation insuffisante ne peut qu'être écartée.
Sur le bien-fondé du jugement :
Sur l'appel principal :
4. Aux termes du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, les plans de prévention des risques naturels prévisibles " ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; ". Aux termes de l'article L. 562-2 du même code : " Lorsqu'un projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles contient certaines des dispositions mentionnées au 1° et au 2° du II de l'article L. 562-1 et que l'urgence le justifie, le préfet peut, après consultation des maires concernés, les rendre immédiatement opposables à toute personne publique ou privée par une décision rendue publique. / Ces dispositions cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan approuvé. ".
5. Le règlement du PPRIF de Sainte-Maxime dont l'application anticipée a été décidée, sur ce point, par l'arrêté du 18 décembre 2013 délimite, outre des zones rouges en règle générale inconstructibles et des zones " non concernées par le risque " (NCR), des zones à enjeux (Enx) correspondant à un niveau d'aléa faible à très élevé et qui font l'objet d'une différenciation en fonction de l'intensité de l'aléa et de l'amélioration de la défendabilité envisageable ou non pour ces zones. Le règlement distingue en particulier, à ce titre, un zonage EN'1, exposé à un risque de niveau 2 fort à très fort recouvrant des " zones bâties ou non bâties pour lesquelles la constructibilité future est proscrite en raison d'un aléa le plus souvent élevé ou très élevé et d'une défendabilité actuelle insuffisante mais a priori améliorable ". Il prévoit aussi un zonage En2, exposé à un risque de niveau 3 modéré à fort et qui est appliqué à des " zones bâties ou non bâties sur lesquelles est admise une constructibilité future sous réserve de prise en compte d'un certain nombre de prescriptions ". La note de présentation du plan expose que la délimitation du zonage résulte de la prise en compte des enjeux d'urbanisme, de l'aléa et des équipements de défense existants. Elle comporte un tableau d'où il résulte que des espaces présentant un enjeu et exposés à un niveau d'aléa soit modéré, soit élevé ou très élevé sont classés en zone EN'1 lorsque leur défendabilité est insuffisante mais améliorable et, respectivement, en zone EN3 ou EN2 lorsqu'ils sont défendables en raison de la réalisation des travaux de défense contre l'incendie sur la totalité de la zone. Il précise néanmoins que la zone EN'1 peut comprendre des sous-zones à l'intérieur desquelles un zonage différent sera retenu (EN2 ou EN3) dès lors que des travaux d'amélioration de la défendabilité seront suffisamment avancés, cette délimitation prenant en compte " la cohérence de chaque sous-zone au regard des possibilités d'évacuation des habitants et d'intervention des services de secours ". Il liste les sous-zones concernées et les travaux de défense contre l'incendie dont la réalisation permet d'envisager le déclassement de ces espaces dans le PPRIF définitif et dont la localisation figure sur des cartes annexées.
6. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section B n° 4026, 4027, 4028, 4029 et 4031 toutes classées en zone d'urbanisation future à vocation résidentielle par le plan local d'urbanisme de la commune de Sainte-Maxime, sont exposées à un niveau d'aléa incendie fort à très fort. A l'exception d'une très faible surface en limite nord de la parcelle B 4031 et 4029, ainsi que d'une surface plus conséquente mais ne dépassant pas 25 % de la parcelle B 4028, elles ont été classées par le projet de PPRIF en sous-zone EN'1j, en limite est de celle-ci, jouxtant ainsi le secteur urbanisé de " La Baumette " qui n'est pas concerné par le risque incendie. La note de présentation mentionnée au point précédent envisage le déclassement de cette sous-zone en zone EN2 dans le cas de la création d'une voie large de 5 m, dénommée V8, dont le tracé longe la limite sud du massif forestier à faible distance du terrain d'assiette du projet. Ainsi qu'en atteste un procès-verbal de réception établi le 15 octobre 2015, après une première tranche de travaux réceptionnée le 27 mai 2014, cette voie a été construite sur l'intégralité de son tracé. Ce procès-verbal reconnaît la conformité de cette voie aux prescriptions du PPRIF, notamment en ce qui concerne sa largeur de 5 m et en prononce la réception. Le terrain d'assiette du projet se situe à moins de 200 mètres d'un point d'eau normalisé. Il est desservi par une voie publique qui présente une largeur suffisante pour permettre l'accès aux véhicules de secours et débouchant à faible distance sur une route départementale comportant 4 voies. En outre, bien que de telles installations ne puissent constituer que des moyens d'appoint, un parc aquatique est exploité de l'autre côté de la voie publique de desserte. Par conséquent, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré que le maintien du classement en zone EN'1 des parcelles cadastrées section B n° 4026, 4027, 4028, et 4031 n'était plus justifié et était de ce fait entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
7. Il résulte de ce qui précède que le ministre n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé la décision implicite de rejet de la demande de la SAS SERIP, née le 24 juin 2021, en tant qu'elle porte refus de l'abrogation du classement en Zone En'1 d'une partie des parcelles cadastrées section B n° 4026, 4027, 4028,4029 et 4031.
8. En dernier lieu et en revanche, il ressort des pièces du dossier que la parcelle B n° 4030 n'est d'une part pas classée en zone En'1 projet de PPRIF pas plus qu'en zone d'urbanisation future par le plan local d'urbanisme de la commune. D'autre part, cette même parcelle est classée en zone rouge d'aléa incendie. Par suite et comme le soutient le ministre, c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur une erreur manifeste d'appréciation du maintien du classement en zone EN'1 de la parcelle B n° 4031 pour annuler la décision implicite de rejet de la demande de la SAS SERIP, née le 24 juin 2021, en tant qu'elle porte refus de l'abrogation du classement en Zone En'1 de la parcelle cadastrée section B n° 4030.
Sur les conclusions de la société SERIP aux fins d'appel incident :
9. En premier lieu, par un arrêt n° 23MA02337 du 6 mai 2024, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé le jugement du 7 juillet 2023, par lequel le tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté du maire de Sainte-Maxime du 21 juin 2022 refusant la délivrance d'un permis de construire quatre maisons individuelles avec piscine et garage sur un terrain cadastré section B n° 4026, 4027, 4031 et la décision portant rejet du recours gracieux formé par la SAS SERIP au motif notamment, que le classement en zone EN'1 des parcelles cadastrées section B n° 4026, 4027 et 4031 était entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Toutefois, la société SERIP ne peut opposer l'autorité de la chose jugée par cet arrêt à l'encontre du recours formé par le ministre, dès lors que cet arrêt n'est pas devenu définitif.
10. En deuxième lieu, les dispositions de l'article L. 562-2 du code de l'environnement citées au point 4, dans leur rédaction résultant de l'article 222 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, prévoient seulement que les dispositions du plan de prévention des risques naturels prévisibles faisant l'objet d'une application anticipée cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan approuvé mais ne fixent aucun délai au-delà duquel elles cessent automatiquement d'être opposables. Si le dernier alinéa de l'article R. 562-2 du même code, ajouté à cet article par le I de l'article 1er du décret du 28 juin 2011 relatif à la procédure d'élaboration, de révision et de modification des plans de prévention des risques naturels prévisibles, dispose que ce document " est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations ", il résulte de l'article 2 de ce décret que ces dispositions ne sont applicables qu'aux plans dont l'établissement a été prescrit par un arrêté pris postérieurement au dernier jour du premier mois suivant la publication du décret, soit à partir du 1er août 2011, ce que la SAS SERIP ne conteste d'ailleurs pas. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la procédure d'établissement du PPRIF de Sainte-Maxime aurait été abandonnée. Le préfet a d'ailleurs expliqué en première instance que la procédure avait été ralentie notamment par les contraintes pesant sur la tenue de réunions liées à la crise sanitaire intervenue en 2020 et par la nécessité de réexaminer les niveaux de risque en fonction des travaux d'aménagement exécutés. Dans ces conditions, l'importance du délai écoulé à ce jour depuis la date du 13 octobre 2003 à laquelle le préfet du Var a prescrit la réalisation d'un PPRIF sur le territoire de la commune de Sainte-Maxime et celle du 18 décembre 2013 à laquelle il a rendu immédiatement opposables certaines dispositions du projet de plan, ne rend pas illégal le maintien de l'arrêté du 18 décembre 2013 ni ne l'entache d'un détournement de procédure.
11. En troisième lieu, aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. ". Aux termes de l'article 544 du code civil : " La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. ". Aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour règlementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. ".
12. L'opposabilité anticipée des dispositions du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles répond à un objectif de sécurité publique. En vertu de l'article L. 562-2 du code de l'environnement, ces dispositions cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan approuvé et sont donc provisoires. Elles ont uniquement pour effet d'interdire ou de restreindre, dans l'attente de la publication du plan, des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations. Par ailleurs, le législateur n'a pas exclu toute indemnisation dans le cas exceptionnel où le propriétaire d'un bien supporterait une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. Par suite, le maintien en vigueur de l'arrêté du 18 décembre 2013 ne méconnaît pas les conditions d'exercice du droit de propriété tel qu'il résulte des dispositions et stipulations précitées.
13. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre est seulement fondé à soutenir que c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé la décision implicite de rejet de la demande de la SAS SERIP, née le 24 juin 2021, en tant qu'elle porte refus de l'abrogation du classement en Zone En'1 de la parcelle cadastrée section B n° 4030 et que la société SERIP n'est pas fondée à demander, en tout état de cause, l'annulation du refus du préfet du Var d'abroger l'arrêté du 18 décembre 2013 dans sa totalité. Il y a lieu en conséquence d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon en tant seulement qu'il a annulé le refus d'abroger l'arrêté du 18 décembre 2013 en ce qui concerne le classement en Zone En'1 de la parcelle cadastrée section B n° 4030.
Sur les conclusions aux fins d'injonction :
14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir l'injonction prononcée par le tribunal administratif de Toulon du prononcé d'une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
15. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit à aucune des conclusions des parties fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon n° 2102052 du 29 janvier 2024 est annulé en tant qu'il annule la décision implicite de rejet de la demande de la SAS SERIP, née le 24 juin 2021, en ce qu'elle porte refus de l'abrogation du classement en Zone En'1 de la parcelle cadastrée section B n° 4030.
Article 2 : La demande de la SAS SERIP tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande, née le 24 juin 2021, en ce qu'elle porte refus de l'abrogation du classement en Zone En'1 de la parcelle cadastrée section B n° 4030, est rejetée.
Article 3 : Le surplus des conclusions de chacune des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée SERIP, à la commune de Sainte Maxime et au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques.
Délibéré après l'audience du 12 septembre 2024, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- Mme Dyèvre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2024.mf