Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A B a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler l'arrêté du 25 mai 2020 par lequel la maire de Fresnes a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle.
Par un jugement n° 2005616 du 22 septembre 2022, le tribunal administratif de Melun a fait droit à sa demande et a enjoint à la commune de Fresnes d'accorder à M. B le bénéfice de la protection fonctionnelle.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés les 22 novembre 2022 et 31 juillet 2023, la commune de Fresnes, représentée par la SELARL Bazin et associés, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Melun ;
2°) de rejeter la demande de M. B ;
3°) de mettre à la charge de M. B une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- M. B ne présente pas d'éléments de faits susceptibles de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral ;
- les agissements dont il se plaint relèvent en outre de l'exercice normal de son pouvoir hiérarchique par l'administration.
Par des mémoires en défense enregistrés les 28 mai et 21 octobre 2023, M. B, représenté par Me Mazza, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint à la commune de Fresnes de mettre en œuvre la protection fonctionnelle à son bénéfice dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, à ce que le montant des honoraires soit fixé à la somme provisoire de 40 000 euros et à ce que soit mise à la charge de la commune de Fresnes une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- il a subi des agissements répétés constitutifs de harcèlement moral ;
- la maire de Fresnes étant à l'origine du harcèlement moral dénoncé, elle ne pouvait se prononcer sur sa demande de protection fonctionnelle sans méconnaître le principe d'impartialité ;
- la décision du 25 mai 2020 de la maire de Fresnes est insuffisamment motivée.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 ;
- le décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Saint-Macary,
- les conclusions de Mme Lipsos, rapporteure publique,
- et les observations de Me Poput, représentant la commune de Fresnes, et de Me Mazza, représentant M. B.
Considérant ce qui suit :
1. M. B a été recruté par la commune de Fresnes à compter du 5 janvier 2009 en qualité d'attaché non titulaire, chargé de la politique de la ville. Le 8 avril 2020 il a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle pour des faits de harcèlement moral dont il estime avoir été la victime, qui lui a été refusé par la maire de Fresnes le 25 mai 2020. La commune de Fresnes relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Melun a annulé cette décision et lui a enjoint d'accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à M. B.
Sur le bien-fondé du moyen retenu par le tribunal :
2. Aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 dans sa rédaction applicable au litige : " () IV.-La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté () ". Aux termes de l'article 6 quinquies de cette même loi : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel () ". En vertu de l'article 32 de cette même loi, ces dispositions sont applicables aux agents contractuels.
3. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.
4. En premier lieu, M. B soutient qu'après le changement de maire, en
juillet 2017, il lui a été demandé de justifier ses horaires et son agenda et de restituer son " pass " d'accès à la mairie, son indemnité de frais de déplacement et de mission a été supprimée et il n'a plus eu accès à l'imprimante. La commune de Fresnes fait toutefois valoir que tous les cadres de la commune à l'exception du directeur général des services et des directeurs généraux adjoints devaient justifier de leurs horaires et que le logiciel de temps de travail permettait un accès à distance compatible avec les déplacements de M. B. Elle fait également valoir que si l'intéressé possédait sous l'ancienne mandature un " pass " lui donnant accès à l'intégralité des locaux de la mairie, ce badge était réservé à un nombre restreint d'agents, principalement aux directeurs généraux, et que la présence du gardien permettait d'accéder à la mairie sur une plage horaire suffisante. Il ressort en outre des pièces du dossier qu'il a été demandé à plusieurs reprises à M. B de restituer ce " pass ", en particulier les 24 novembre 2017 et
4 et 18 février 2019, ce qu'il s'est refusé à faire. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, notamment du courrier de la maire de Fresnes du 18 septembre 2018, que M. B, qui bénéficiait d'une indemnité mensuelle de 182,75 euros au titre de ses frais de déplacement, s'est toujours refusé à justifier de la réalité des kilomètres parcourus avec son véhicule personnel, et que c'est ce refus qui est à l'origine de la suppression de cette indemnité. La commune fait enfin valoir que si l'accès à l'imprimante du secrétariat de la maire a été supprimé pour M. B et d'autres agents, ces agents ont bénéficié d'une imprimante individuelle dans leur bureau, ce qui a amélioré leurs conditions de travail. M. B ne conteste pas sérieusement les explications que la commune apporte pour la première fois en appel, qui sont de nature à établir que les agissements de la maire de Fresnes sont étrangers à tout harcèlement.
5. En deuxième lieu, si M. B se plaint d'avoir subi plusieurs changements d'organisation, la commune de Fresnes soutient que son rattachement à la direction générale des services, puis au directeur général adjoint du fait de la vacance du poste de directeur général des services, se justifie par le fait que son rattachement au cabinet du maire sous l'ancien édile n'était pas fondé. Il ressort en outre des pièces du dossier que ce changement d'organisation n'a pas seulement concerné M. B. Si celui-ci fait également valoir que lors de son retour de congé maladie, il a été rattaché au directeur général des services sur un poste relatif à la réalisation d'études en droit européen sur la politique de la ville, ce qui ne relevait pas de ses compétences, il ressort de ses propres écritures que les missions qu'il exerçait jusqu'alors avaient été transférées à la communauté d'agglomération et il ne ressort pas des pièces du dossier que les nouvelles fonctions qui lui ont été confiées ne relevaient pas de son grade. Ainsi, les mesures de réorganisation en cause se justifient par des considérations étrangères à tout harcèlement.
6. En troisième lieu, si M. B soutient qu'il était tenu de solliciter systématiquement l'accord préalable de sa hiérarchie pour se rendre aux réunions relevant de l'exercice de ses missions et qu'il n'était pas convié ou associé aux réunions nécessaires à l'exercice de ses missions, il n'apporte aucun élément au soutien de ses allégations, que la commune conteste. De même, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B était confronté de manière récurrente à l'absence de réponses à ses demandes ou à ses alertes et que ses parapheurs ne revenaient jamais signés. Les échanges de courriels qu'il produit montrent au contraire que ses demandes recevaient des réponses, même si, dans certains cas, ce fut après relance. S'agissant enfin du courrier du 28 novembre 2017 adressé à la maire, il a fait l'objet d'une réponse de cette dernière dès le 1er décembre 2017, avec une proposition de rencontre le 5 décembre 2017.
7. En quatrième lieu, si M. B se plaint d'avoir été suspecté de travailler ailleurs qu'à la commune, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces suspicions émanaient de la maire de Fresnes, celle-ci ayant seulement indiqué à M. B, en réponse à son courrier du 28 novembre 2017, qu'elle était au courant de ces rumeurs. Il ressort d'ailleurs des pièces du dossier que M. B était, concomitamment à ses fonctions au sein de la commune, administrateur d'une société de restauration. S'il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la maire de Fresnes a saisi la chambre régionale des comptes afin qu'elle examine la gestion de la commune entre 2013 et 2017 et que cette institution a ainsi été conduite à étudier le poste qu'occupait alors M. B, les allégations de celui-ci selon lesquelles la maire l'aurait accusé auprès de la chambre régionale des comptes d'avoir cumulé son poste de chargé de mission avec celui de collaborateur de cabinet ne sont pas corroborées par les pièces du dossier.
8. En cinquième lieu, l'attestation de l'ancien maire adjoint de la commune de Fresnes selon laquelle il a été procédé à des visites de bureaux et à des explorations de messagerie électronique, précise ne pas en avoir de preuves directes et ne fait au demeurant pas état de ce que M. B aurait été visé. Si l'ancien directeur général des services atteste que la directrice de cabinet se serait rendue à plusieurs reprises dans le bureau de M. B et que l'ordinateur et la messagerie de ce dernier auraient été examinés, d'une part, la commune indique avoir dû accéder à l'ordinateur de l'intéressé en raison de son absence, d'autre part, la visite du bureau n'est pas de nature à laisser présumer, en tant que telle, un harcèlement moral.
9. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. B a été placé en arrêt maladie du 13 septembre 2018 au 25 janvier 2019 et qu'à son retour, une procédure disciplinaire en vue de son exclusion pour une durée d'un an a été engagée à son encontre mais que cette procédure a été abandonnée après que le conseil de discipline a, le 13 mars 2019, estimé à l'unanimité que les faits en cause n'étaient pas établis. Il ressort également des pièces du dossier qu'alors que M. B avait à nouveau été placé en arrêt maladie du 15 février au
29 mars 2019, la maire de la commune a décidé le 29 mars 2019 de le suspendre de ses fonctions à compter du 1er avril 2019, pour d'autres faits datant de 2017 et 2018 et dont certains avaient déjà donné lieu à l'engagement d'une procédure disciplinaire le 28 septembre 2018. Bien que cette suspension n'ait été assortie d'aucune durée et ne relevait pas de l'article 30 de la loi du
13 juillet 1983, applicable aux seuls fonctionnaires, qui limite à quatre mois la durée d'une suspension conservatoire, il a été demandé à M. B, le 7 août 2019, de justifier de son absence depuis le 1er août. La maire de Fresnes l'a ensuite radié des cadres pour abandon de poste le 26 août 2019 alors que l'intéressé avait répondu, le 9 août, ne pas abandonner son poste et pouvoir régulariser le cas échéant son absence par la pose de congés annuels. Il ressort enfin des pièces du dossier qu'après la réintégration de M. B, le 6 novembre 2019, à la suite de la suspension de la décision de radiation par le juge des référés, la maire de Fresnes a saisi à nouveau le conseil de discipline le 24 février 2020 aux fins de licenciement pour faute de
M. B. Cette nouvelle procédure a finalement donné lieu le 7 janvier 2021, soit postérieurement à la décision en litige, à une sanction d'exclusion de sept jours, telle que proposée par le conseil de discipline.
10. Il ressort des pièces du dossier qu'au regard des fautes commises par M. B, la décision de suspension et la procédure disciplinaire dont il a fait l'objet et qui a donné lieu à la sanction du 7 janvier 2021 n'ont pas excédé l'exercice normal, par la maire de Fresnes, de son pouvoir hiérarchique. En revanche, la saisine du conseil de discipline le 7 février 2019 pour des faits relevant d'ailleurs, pour la plupart, de l'insuffisance professionnelle et dont aucun n'était fondé, et la décision illégale de radiation des cadres du 26 août 2019 ont excédé l'exercice normal de son pouvoir hiérarchique. Toutefois, cette saisine et cette radiation ne peuvent être regardées, même prises ensemble, comme revêtant le caractère d'agissements répétés, seul de nature à caractériser une situation de harcèlement moral. Dans ces conditions, la commune de Fresnes est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Melun a retenu, pour annuler la décision refusant d'accorder la protection fonctionnelle à M. B, que celui-ci avait été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral.
11. Il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. B devant le tribunal administratif et la Cour.
Sur les autres moyens :
12. Si la protection résultant des dispositions précitées de l'article 11 de la loi du
13 juillet 1983 n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Des agissements constitutifs de harcèlement moral ne sont, par principe, pas susceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.
13. Il résulte par ailleurs du principe d'impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison d'actes insusceptibles, à les supposer avérés, de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l'autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné.
14. La demande de protection fonctionnelle présentée par M. B le 8 avril 2020 mettait en cause les agissements de la maire de Fresnes et l'accusait de harcèlement moral. En se prononçant elle-même sur cette demande, la maire a méconnu le principe d'impartialité.
M. B est dès lors fondé à soutenir, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens qu'il soulève, que le refus du 25 mai 2020 de lui accorder la protection fonctionnelle est, pour ce motif, illégal et doit être annulé.
Sur les conclusions aux fins d'injonction :
15. Aux termes de l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : " I. - Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction. / Lorsqu'ils estiment se trouver dans une telle situation : () / 2° Sous réserve des exceptions prévues au deuxième alinéa de l'article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des instructions () ". Aux termes de l'article 5 du décret d'application de cette loi du 31 janvier 2014, applicable notamment aux maires : " Lorsqu'elles estiment se trouver en situation de conflit d'intérêts, qu'elles agissent en vertu de leurs pouvoirs propres ou par délégation de l'organe délibérant, [ces personnes] prennent un arrêté mentionnant la teneur des questions pour lesquelles elles estiment ne pas devoir exercer leurs compétences et désignant, dans les conditions prévues par la loi, la personne chargée de les suppléer. / Par dérogation aux règles de délégation prévues aux articles L. 2122-18 () du code général des collectivités territoriales, elles ne peuvent adresser aucune instruction à leur délégataire ".
16. Le présent arrêt implique seulement qu'il soit enjoint, d'une part, à la maire de Fresnes, en principe seule chargé de l'administration en vertu de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, de prendre, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, un arrêté désignant l'adjoint qui sera chargé de se prononcer, en toute indépendance, conformément aux dispositions précitées du décret du 31 janvier 2014, sur la demande de protection fonctionnelle présentée par M. B et, d'autre part, à cet adjoint d'examiner cette demande dans le délai d'un mois à compter de sa désignation.
17. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Fresnes est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Melun lui a enjoint d'accorder à M. B le bénéfice de la protection fonctionnelle.
Sur les frais du litige :
18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de Fresnes et de M. B présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E:
Article 1er : Il est enjoint à la commune de Fresnes de réexaminer, dans les conditions posées au point 16, la demande de protection fonctionnelle présentée par M. B le
8 avril 2020, dans un délai global de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 2 : Le jugement n° 2005616 du 22 septembre 2022 du tribunal administratif de Melun est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er.
Article 3 : Le surplus de la requête de la commune de Fresnes est rejeté.
Article 4 : Les conclusions de M. B présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la commune de Fresnes.
Délibéré après l'audience du 12 janvier 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Heers, présidente de chambre,
Mme Bruston, présidente-assesseure,
Mme Saint-Macary, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 janvier 2024.
La rapporteure,
M. SAINT-MACARY
La présidente,
M. HEERS
La greffière,
A. GASPARYAN
La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.