Vu la procédure suivante :
I. Par une requête enregistrée sous le n°1900533 le 6 février 2019, la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne, représentée par Me Gasquet, demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 14 décembre 2018 par lequel la préfète de Lot-et-Garonne a mis en demeure le syndicat départemental des collectivités irrigantes de Lot-et-Garonne de régulariser sa situation administrative en vue de l'exploitation de la retenue d'eau collective à usage d'irrigation et de soutien d'étiage dite " " et a suspendu avec effet immédiat tous travaux et opérations sur le site de ladite retenue d'eau.
Elle soutient que :
- l'arrêté attaqué est illégal dès lors que l'arrêté de retrait d'autorisation est lui-même illégal, faute d'indiquer les motifs de non compatibilité avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ;
- la décision portant suspension de travaux n'a pas été précédée de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 171-7 du code de l'environnement ;
- les constatations de la gendarmerie sont intervenues aux termes d'une procédure irrégulière dès lors que d'une part, le procès-verbal établi à l'issue du contrôle aérien et sur lequel se fonde la décision portant suspension de travaux n'a pas été communiqué à la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne et d'autre part, ce contrôle est intervenu en méconnaissance des dispositions de l'article L. 171-2 du code de l'environnement.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 avril 2019, la préfète de Lot-et-Garonne conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au syndicat départemental des collectivités irrigantes de Lot-et-Garonne et à l'association syndicale autorisée d'irrigation , qui n'ont pas produit de mémoire.
Par ordonnance du 2 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 2 mars 2022 à 12h00.
II. Par une requête enregistrée sous le n°1900368 le 25 janvier 2019, la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne, représentée par Me Gasquet, demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 17 janvier 2019 par lequel la préfète de Lot-et-Garonne a ordonné l'apposition de scellés sur les engins de chantier présents sur le site de la retenue d'eau collective à usage d'irrigation et de soutien d'étiage dite " ".
Elle soutient que :
- l'arrêté attaqué est illégal dès lors que l'arrêté de retrait d'autorisation est lui-même illégal, faute d'indiquer les motifs de non compatibilité avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ;
- il n'a pas été précédé de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration et 24 de la loi du 12 avril 2000 ;
- il se fonde sur l'article L. 171-10 du code de l'environnement dont les conditions ne sont pas remplies ;
- il porte atteinte à son droit de propriété, protégé par les articles 544 du code civil, 2 et 17 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, et est constitutif d'une voie du fait.
Par mémoire en défense enregistré le 25 avril 2019, la préfète de Lot-et-Garonne conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au syndicat départemental des collectivités irrigantes de Lot-et-Garonne et à l'association syndicale autorisée d'irrigation , qui n'ont pas produit de mémoire.
Par ordonnance du 2 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 2 mars 2022 à 12h00.
Le tribunal a demandé le 15 juin 2022 la production de pièces complémentaires, sans rouvrir l'instruction, à la préfète de Lot-et-Garonne, pièces produites les 17 et 27 juin 2022 et communiquées aux parties les 17 et 28 juin suivants.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 ;
- le code civil ;
- le code de l'environnement ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A,
- et les conclusions de M. Naud, rapporteur public,
- les parties n'étant ni présentes ni représentées.
Considérant ce qui suit :
1. Le 6 juin 2017, le syndicat départemental des collectivités irrigantes de Lot-et-Garonne a déposé une demande d'autorisation environnementale conformément aux dispositions de l'article L. 181-1 du code de l'environnement incluant une demande d'autorisation " loi sur l'eau " au titre des dispositions de l'article L. 214-1 du code de l'environnement, une demande de dérogation à l'interdiction d'atteinte aux espèces et habitats protégés au titre de l'article L. 411-2 du même code et une demande d'autorisation de défrichement au sens des dispositions des articles L. 214-12 et L. 341-3 du code forestier. Par arrêté du 29 juin 2018, la préfète de Lot-et-Garonne a satisfait à cette demande et délivré l'autorisation sollicitée. Toutefois, par arrêté du 15 octobre 2018, la préfète a procédé au retrait de cette autorisation. La requête du syndicat départemental des collectivités irrigantes de Lot-et-Garonne contre cet arrêté a été rejetée par un jugement n°1804061 et n°1804669 du tribunal administratif de Bordeaux du 28 mars 2019 et un arrêt n°19BX02219 de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 23 février 2021. Estimant que les travaux de construction de la retenue d'eau se poursuivaient en dépit du retrait de l'autorisation, la fédération France nature environnement a demandé au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, d'enjoindre à l'autorité préfectorale de mettre en œuvre les pouvoirs de police qu'elle tient des articles L. 171-7 et suivants du code de l'environnement. Par ordonnance n°1804728 du 30 novembre 2018, le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a fait droit à cette demande. Par arrêté du 14 décembre 2018, la préfète de Lot-et-Garonne a d'une part, mis en demeure le syndicat départemental des collectivités irrigantes de Lot-et-Garonne de régulariser sa situation administrative, en déposant un dossier de demande d'autorisation environnementale ou, à défaut, de remettre le site en l'état, d'autre part, prononcé la suspension, avec effet immédiat, de tous travaux et opérations sur le site de ladite retenue d'eau. Par la requête n°1900533, la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne demande l'annulation de cet arrêté ici en litige.
2. Estimant que les mesures prises par la préfète étaient insuffisantes, la fédération France nature environnement a demandé au juge des référés de prescrire les mesures d'exécution de l'ordonnance du 30 novembre 2018. Par ordonnance n°1805542 du 15 janvier 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a enjoint à la préfète de Lot-et-Garonne de mettre en œuvre des mesures ou sanctions prévues par le II de l'article L. 171-8 et par l'article L. 171-10 du code de l'environnement, aux fins de faire cesser la construction de la retenue d'eau. Par arrêté du 17 janvier 2019, la préfète de Lot-et-Garonne a ordonné l'apposition de scellés sur les engins de chantier présents sur le site. Par la requête n°1900368, la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne demande l'annulation de cet arrêté.
Sur la jonction :
3. Les requêtes n°1900368 et n°1900533 introduites par la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne présentent à juger des mêmes questions relatives à la mise en demeure de régularisation administrative et à la suspension de réalisation des travaux dans cette attente, puis à l'acte d'apposition de scellés sur les engins présents sur le site. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un même jugement.
Sur la requête n°1900533 :
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 171-6 du code de l'environnement : " Lorsqu'un agent chargé du contrôle établit à l'adresse de l'autorité administrative compétente un rapport faisant état de faits contraires aux prescriptions applicables, en vertu du présent code, à une installation, un ouvrage, des travaux, un aménagement, une opération, un objet, un dispositif ou une activité, il en remet une copie à l'intéressé qui peut faire part de ses observations à l'autorité administrative. ". Aux termes du onzième alinéa de l'article L. 171-8 du même code : " Les mesures mentionnées aux 1o à 4o du présent II sont prises après avoir communiqué à l'intéressé les éléments susceptibles de fonder les mesures et l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé. ".
5. En l'espèce, préalablement à l'édiction par la préfète de Lot-et-Garonne de l'arrêté du 14 décembre 2018 portant mise en demeure de régulariser la situation administrative et suspension des travaux et opérations sur le site de la retenue , la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne a été destinataire, conformément aux dispositions des articles précités, du rapport de manquement administratif établi le 29 novembre 2018 par la direction régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DREAL) Nouvelle-Aquitaine le 30 novembre 2018, ainsi que permet de le relever l'accusé de réception produit en défense. Ce rapport constate un arrachage, un enlèvement et un transport d'espèces végétales protégées, la Tulipe des bois et le Lotier grêle, susceptibles d'avoir été réalisés par la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne, indique que ce constat constitue un manquement aux dispositions de l'article L. 411-1 du code de l'environnement et en conséquence, transmet ledit rapport au président de la chambre consulaire en l'invitant à faire part de ses observations dans un délai de sept jours à la DREAL Nouvelle-Aquitaine. S'il ne résulte pas de l'instruction qu'elle aurait déférée à cette invitation, la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne a été mise à même de présenter ses observations avant que ne soit édicté l'arrêté portant suspension des travaux et opérations sur le site. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté serait intervenu au terme d'une procédure irrégulière au motif que le principe du contradictoire aurait été méconnu doit être écarté comme manquant en fait.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 171-1 du code de l'environnement : " I. ' Les fonctionnaires et agents chargés des contrôles prévus à l'article L. 170-1 ont accès : / 1° Aux espaces clos et aux locaux accueillant des installations, des ouvrages, des travaux, des aménagements, des opérations, des objets, des dispositifs et des activités soumis aux dispositions du présent code, à l'exclusion des domiciles ou de la partie des locaux à usage d'habitation. Ils peuvent pénétrer dans ces lieux entre 8 heures et 20 heures et, en dehors de ces heures, lorsqu'ils sont ouverts au public ou lorsque sont en cours des opérations de production, de fabrication, de transformation, d'utilisation, de conditionnement, de stockage, de dépôt, de transport ou de commercialisation mentionnées par le présent code. / 2° Aux autres lieux, à tout moment, où s'exercent ou sont susceptibles de s'exercer des activités soumises aux dispositions du présent code ; / 3° Aux véhicules, navires, bateaux, embarcations et aéronefs utilisés pour la détention, le transport, la conservation ou la commercialisation des animaux, des végétaux ou de tout autre produit susceptible de constituer un manquement aux prescriptions du présent code. / II. ' Les fonctionnaires et agents chargés des contrôles ne peuvent avoir accès aux domiciles et à la partie des locaux à usage d'habitation qu'en présence de l'occupant et avec son assentiment. ". Aux termes du premier alinéa de l'article 171-2 de ce code : " I. ' Lorsque l'accès aux lieux mentionnés aux 1° et 3° du I de l'article L. 171-1 est refusé aux agents, que la personne ayant qualité pour autoriser l'accès ne peut être atteinte ou lorsque les conditions d'accès énoncées au II du même article ne sont pas remplies, les visites peuvent être autorisées par ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés les lieux ou les locaux à visiter. ". Aux termes de l'article L. 171-7 du même code : " I. Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, de l'agrément, de l'homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d'une opposition à déclaration, l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. / Elle peut, par le même acte ou par un acte distinct, suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l'utilisation des objets et dispositifs ou la poursuite des travaux, opérations, activités ou aménagements jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la déclaration ou sur la demande d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation ou de certification, à moins que des motifs d'intérêt général et en particulier la préservation des intérêts protégés par le présent code ne s'y opposent. () / III.- Sauf en cas d'urgence, et à l'exception de la décision prévue au premier alinéa du I du présent article, les mesures mentionnées au présent article sont prises après avoir communiqué à l'intéressé les éléments susceptibles de fonder les mesures et l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé. ".
7. En l'espèce, d'une part, si la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne soutient que les constatations de la gendarmerie sont intervenues aux termes d'une procédure irrégulière, le procès-verbal de gendarmerie établi à l'issue du contrôle aérien ne lui ayant pas été communiqué, il ressort des motifs mêmes de l'arrêté en litige que l'examen des éléments en possession de la DREAL Nouvelle-Aquitaine et de la direction départementale des territoires (DDT) de Lot-et-Garonne a permis de constater la présence, à compter du 21 novembre 2018, d'engins de chantier de terrassement et la réalisation de travaux de terrassement sur le site dédié à la construction de la retenue ainsi que l'arrachage, l'enlèvement et le transport d'espèces végétales protégées dès le 19 octobre 2018. A l'aune de ces constatations qui ont été consignées dans les rapports respectifs de la DREAL et de la DDT notifiés à la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne le 30 novembre 2018, la préfète a considéré que lesdits travaux et opérations étaient réalisés sans bénéficier des autorisations et dérogations requises par le code de l'environnement, qu'ils étaient susceptibles de porter atteinte aux intérêts protégés par le code de l'environnement et constituaient une atteinte grave et irréversible aux milieux et habitats naturels. Ainsi, si l'arrêté attaqué a notamment été pris au visa du procès-verbal de la gendarmerie du 27 novembre 2018, établi suite à une mission aérienne effectuée au-dessus du site le 23 novembre 2018 montrant la présence effective de sept engins de chantier en action sur le site et des travaux entrepris sur le terrain d'emplacement de la future retenue d'eau, il ressort des termes de l'arrêté que la préfète s'est fondée, pour tirer les conséquences de la poursuite des travaux sans autorisation, sur les seules constatations issues des éléments en possession de la DREAL et de la DDT. Dès lors, la circonstance que le procès-verbal de la gendarmerie n'a pas été transmis à la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne est sans incidence sur la légalité de l'arrêté. Au surplus, le contrôle effectué par la gendarmerie a été opéré sur la zone de travaux du site de la future retenue d'eau, dont il ne résulte pas de l'instruction qu'elle constituerait pour la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne, propriétaire de l'unité foncière, son domicile, un local à usage d'habitation, pas davantage un espace clos lui appartenant. Dans ces conditions, le contrôle ainsi effectué n'avait pas à faire l'objet d'une autorisation des propriétaires et partant, en l'absence de manifestation de volonté matérialisant une telle autorisation, n'avait pas à être autorisé par ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance du ressort. Le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été précédé d'une procédure de constatation d'infraction irrégulière ne peut, par suite et en tout état de cause, qu'être écarté.
8. En troisième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.
9. En l'espèce, l'arrêté attaqué par lequel la préfète de Lot-et-Garonne a mis en demeure le syndicat départemental des collectivités irrigantes de Lot-et-Garonne de régulariser sa situation administrative en vue de l'exploitation de la retenue d'eau et a suspendu avec effet immédiat tous travaux et opérations sur le site n'a été édicté, ainsi qu'il a été dit précédemment, qu'à la suite de la constatation de la poursuite, sans autorisation, des travaux sur le site et partant, au titre du pouvoir de police de l'environnement détenu par la préfète. Il ne constitue ainsi pas une mesure d'application de l'arrêté du 15 octobre 2018 procédant au retrait de l'autorisation précédemment accordée au syndicat départemental des collectivités irrigantes de Lot-et-Garonne. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 14 décembre 2018 serait illégal du fait de l'illégalité, invoquée par voie d'exception, de l'arrêté du 15 octobre 2018, ne peut qu'être écarté.
10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 14 décembre 2018 présentées par la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne doivent être rejetées.
Sur la requête n°1900368 :
11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 171-10 du code de l'environnement : " L'autorité administrative, après en avoir préalablement informé le procureur de la République, peut faire procéder par un agent de la force publique à l'apposition des scellés sur des installations, des ouvrages, des objets ou des dispositifs utilisés pour des travaux, opérations ou activités, maintenus en fonctionnement soit en violation d'une mesure de suppression, de fermeture ou de suspension prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8, L. 173-6, L. 215-10 et L. 514-7, soit en dépit d'un refus d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation, de certification ou d'une opposition à une déclaration. ".
12. La mesure portant apposition de scellés n'est susceptible d'intervenir qu'à la condition, notamment, que des installations ou ouvrages aient été maintenus en fonctionnement en méconnaissance d'une mesure de suspension prise en application des articles L. 171-7 du code de l'environnement, mesure dont il est expressément prévu, ainsi qu'il a été rappelé précédemment, qu'elle ne peut être prise qu'après avoir communiqué à l'intéressé les éléments susceptibles de la fonder et l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé. En l'espèce, il résulte de l'instruction que, par courriers datés du 29 novembre 2018, la préfète de Lot-et-Garonne a invité la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne à faire valoir toutes observations écrites relative aux constatations mentionnées dans les rapports administratifs de la DREAL Nouvelle-Aquitaine et de la DDT. La chambre d'agriculture a été ainsi mise à même de présenter ses observations avant que ne soit édicté l'arrêté portant suspension des travaux et opérations sur le site. Par suite, le moyen doit être écarté.
13. En deuxième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 171-10 que l'autorité administrative ne peut faire procéder à l'apposition des scellés sur des installations, ouvrages, objet ou dispositifs utilisés pour des travaux qu'à la condition qu'ils aient été maintenus en fonctionnement soit en méconnaissance d'une mesure de fermeture, de suppression ou de suspension, soit en dépit d'un refus d'autorisation. En l'espèce, par arrêté du 14 décembre 2018, la préfète de Lot-et-Garonne a prononcé la suspension, avec effet immédiat, de tous travaux et opérations sur le site de la retenue d'eau. Il résulte de l'instruction, circonstance au demeurant non contestée par la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne que, nonobstant la mesure de suspension, l'exécution des travaux s'est poursuivie. La préfète pouvait ainsi ordonner sur le fondement des dispositions précitées que soient apposés des scellés sur les engins de chantier œuvrant sur le site. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté serait entaché d'une erreur de droit ne peut qu'être écarté.
14. En troisième lieu et pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 8, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 17 janvier 2019 serait illégal du fait de l'illégalité, invoquée par voie d'exception, de l'arrêté du 15 octobre 2018, doit être écarté.
15. En quatrième lieu, l'arrêté attaqué lequel met en œuvre les dispositions de l'article L. 171-10 du code de l'environnement, n'a ni pour objet ni pour effet de priver la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne de sa propriété dès lors que, d'une part, il ne lui interdit aucunement l'accès au site dont elle est propriétaire, d'autre part, ainsi d'ailleurs que la requérante le fait elle-même valoir, les engins sur lesquels ont été apposés les scellés ne lui appartiennent pas. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté porte atteinte à son droit de propriété protégé au sens des articles 2 et 17 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, de l'article 544 du code civil et est constitutif d'une voie de fait, doit être écarté.
16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 17 janvier 2019 doivent être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : Les requêtes de la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne sont rejetées.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la chambre d'agriculture de Lot-et-Garonne, au ministre de la transition écologique, au syndicat départemental des collectivités irrigantes de Lot-et-Garonne et à l'association syndicale autorisée d'irrigation .
Copie en sera délivré au préfet de Lot-et-Garonne
Délibéré après l'audience du 30 juin 2022, à laquelle siégeaient :
Mme Billet-Ydier, présidente,
Mme Lahitte, conseillère,
M. Bongrain, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juillet 2022.
La présidente-rapporteure
F. A
L'assesseure la plus ancienne
dans l'ordre du tableau
A. LAHITTE
La greffière,
C. SCHIANO
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,