Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 1er février 2021, 1er avril 2022, 6 avril 2022 et 19 février 2024 (non communiqué), l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH), représentée par Me Jacquot, demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la direction du centre hospitalier Victor Dupouy d'Argenteuil a rejeté sa demande de communication de documents administratifs ;
2°) d'enjoindre au centre hospitalier Victor Dupouy, de lui communiquer la copie des documents demandés sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients, des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention, mais sans les mentions permettant d'identifier les professionnels de santé, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, à compter de la notification du présent jugement ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est recevable ;
- la décision est entachée d'une erreur de droit dès lors que les documents sont communicables ; la décision connait un droit constitutionnel ainsi que sa liberté d'expression.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2022, le centre hospitalier Victor Dupouy, représenté par Me Bouyer, demande au tribunal :
1°) de rejeter la requête ;
2°) de mettre à la charge de la CCDH le versement de la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l'association n'a pas la capacité pour agir ;
- il a communiqué le rapport annuel de 2018 relatif aux pratiques d'isolement et de contention ;
- il entend communiquer le registre de contention et d'isolement dans les meilleurs délais, mais qu'il a besoin de temps ;
- les demandes répétitives de la CCDH sont constitutives d'un abus.
Vu :
- les pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
Le président du tribunal a désigné M. Buisson, vice-président, pour statuer sur les litiges visés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Buisson, président-rapporteur,
- les conclusions de M. Gabarda, rapporteur public,
- les observations de M. A représentant l'association CCDH ;
- les observations de Me Bouyer représentant le centre hospitalier Victor Dupouy.
Considérant ce qui suit :
1. Par courriel du 27 décembre 2019, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'Homme (CCDH) a saisi la directrice du centre hospitalier Victor Dupouy d'Argenteuil d'une demande tendant à la communication de la copie du registre de contention et d'isolement de cet établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2018, comprenant notamment pour chaque mesure d'isolement l'identifiant anonymisé du patient, le service dont il dépend, le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure de début et de fin, sa durée en heure décimale, le nom des professionnels de santé ayant surveillé le patient, ainsi que du rapport annuel
établi pour l'année 2018 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, de la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et de l'évaluation de sa mise en œuvre, exposant notamment les pratiques d'isolement et de contention au regard des recommandations pour la pratique clinique élaborées par la Haute autorité de santé, la politique définie par l'établissement pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre, le cas échéant, complété par le nombre de mesures de contention ou d'isolement, le nombre de patients distincts ayant fait l'objet d'une telle mesure, le nombre moyen de mesures par patient, la durée moyenne des mesures, la durée minimale, la durée maximale et par le pourcentage de patients en soins sans consentement ayant fait l'objet d'une mesure. À la suite du rejet implicite né du silence gardé par l'administration sur cette demande, l'association CCDH a saisi, le 21 mars 2020, la commission d'accès aux documents administratif (CADA), qui a rendu un avis favorable à la communication de ces documents après occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, telles que les éléments permettant d'identifier les patients concernés. Dans le dernier état de ses écritures, l'association CCDH demande l'annulation de la décision du centre hospitalier Victor Dupouy en tant qu'il a rejeté sa demande de communication du registre de contention et d'isolement de cet établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2018, comprenant pour chaque mesure d'isolement l'identifiant anonymisé du patient, le service dont il dépend, sa date et son heure de début et de fin, sa durée en heure décimale ainsi que le rapport annuel établi pour l'année 2018.
Sur l'exception de non-lieu :
2. Il ressort des pièces du dossier que dans le cadre de l'instance, le centre hospitalier a communiqué à l'association requérante le rapport annuel établi pour l'année 2018 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. Dès lors, dans cette mesure, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête concernant ces documents et non sur l'ensemble des conclusions de l'association CCDH dès lors qu'elle n'a pas eu communication registre de contention et d'isolement de cet établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2018.
Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de la directrice du centre hospitalier Victor Dupouy refusant de communiquer le registre de contention et d'isolement de cet établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2018 :
En ce qui concerne la recevabilité :
3. Aux termes de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus ". L'article R. 311-13 prévoit que : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente ". En outre, aux termes de l'article L. 342-1 du même code : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif () / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". L'article R. 343-3 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " La commission
notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". Aux termes de l'article R. 343-4 de ce code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". L'article R. 343-5 du même code indique que : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".
4. Il résulte de ces dispositions que les décisions par lesquelles l'autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l'avis rendu par la commission d'accès aux documents administratifs, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. Par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées, non contre la décision prise sur l'avis de la commission, mais contre la décision initiale de refus sont irrecevables.
5. Toutefois, s'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou, le cas échéant, à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant, après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée.
6. Il ressort des pièces du dossier qu'une décision implicite de refus de communication des documents sollicités par l'association CCDH est née du silence gardé pendant plus d'un mois par le centre hospitalier Victor Dupouy sur la demande de communication de l'association requérante, en date du 27 décembre 2019. Cette décision a été confirmée par une décision implicite de rejet du 21 mai 2019, née du silence gardé pendant plus de deux mois après la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs, le 21 mars 2019. Par suite, il y a lieu de regarder les conclusions de l'association CCDH comme tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande qui s'est substituée à la décision initiale de rejet.
En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions à fin d'annulation :
7. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 de ce code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".
8. Par ailleurs, l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. () / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 ".
9. Dans le cas où l'identité des patients a fait l'objet d'une pseudonymisation, laquelle ne permet l'identification des personnes en cause qu'après recoupement d'informations, il appartient au juge administratif d'apprécier si, eu égard à la sensibilité des données en cause et aux efforts nécessaires pour identifier les personnes concernées, leur communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. En l'espèce, compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l'objet d'une mesure de contention et d'isolement, facilitant ainsi leur identification, alors qu'au demeurant les autorités énumérées à l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l'ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l'activité des établissements concernés, l'identifiant dit " anonymisé " figurant dans ces registres, qu'il s'agisse, selon la pratique du centre hospitalier, de " l'identifiant permanent du patient " ou d'un identifiant spécialement défini, doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n'est donc communicable qu'au seul intéressé en vertu des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.
10. En revanche, les mentions des dates, heures et durées des mesures d'isolement et de contention ne sont pas au nombre de celles dont, par application de l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, les articles L. 311-5 et L. 311-6 de ce code permettent l'occultation ou la disjonction.
11. En l'espèce, ainsi que l'a d'ailleurs relevé la CADA dans son avis du 25 juin 2020, le registre des mesures d'isolement et de contention, détenus par le centre hospitalier Victor Dupouy dans le cadre de sa mission de service public, constitue un document administratif au sens des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. La communication de ce document doit, toutefois, être précédée de l'occultation préalable de toute autre donnée susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée des patients et des personnels de santé, notamment le nom du psychiatre, et au secret médical. Dès lors, en refusant de communiquer à l'association CCDH le registre des mesures d'isolement et de contention, le centre hospitalier Victor Dupouy a méconnu les dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite du 21 mai 2020 par laquelle le centre hospitalier Victor Dupouy a refusé de communiquer à l'association requérante la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2018 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique doit être annulée.
Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :
13. Eu égard au motif d'annulation retenu, le présent jugement implique que la directrice du centre hospitalier Victor Dupouy communique à l'association CCDH la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement, établi du 1er janvier au 31 décembre 2018, et ce après occultation préalable de toutes autres données susceptibles de porter atteinte à la protection de la vie privée des patients et des personnels de santé et au secret médical, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du centre hospitalier Victor Dupouy la somme demandée par l'association CCDH au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de l'association CCDH tendant à la communication du rapport annuel établi pour l'année 2018 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention.
Article 2 : La décision implicite de refus de la directrice du centre hospitalier Victor Dupouy est annulée.
Article 3 : Il est enjoint au centre hospitalier Victor Dupouy de communiquer à l'association CCDH la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2018, et ce après occultation de toutes autres données susceptibles de porter atteinte à la protection de la vie privée des patients et de personnels de santé et au secret médical, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme et à la directrice du centre hospitalier Victor Dupouy d'Argenteuil.
Lu en audience publique le 8 mars 2024.
Le président rapporteur,
signé
L. Buisson
La greffière,
signé
A.PradeauLa République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé et des solidarités, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.