Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 4 novembre 2021, et un mémoire, non communiqué enregistré le 11 mai 2023, l'association ligue pour la protection des oiseaux demande au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du 14 octobre 2021 pris par le préfet de la Haute-Loire et portant autorisation de régulation d'oiseaux de l'espèce " grand cormoran " sur les eaux libres de Haute-Loire pour la campagne 2021-2022 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté est entaché d'un défaut de motivation ;
- il a été pris en méconnaissance des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ;
- il a été pris en méconnaissance des dispositions des articles 1 et 2 de l'arrêté du 26 novembre 2010 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant les grands cormorans ;
- il a été pris en méconnaissance de l'article 9 de la directive " Oiseaux " et de l'article 16 de la directive " Habitats ".
La requête a été communiquée au préfet de la Haute-Loire qui, malgré la mise en demeure qui lui a été adressée le 3 mars 2022, n'a pas produit de mémoire en défense.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 17 mars 2022, la fédération de la pêche et de la protection du milieu aquatique de Haute-Loire, représentée par la Selarl Helios Avocats, Me Soleilhac, conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que :
- son intervention est recevable ;
- les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 7 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er avril 2022.
Vu :
- l'ordonnance n° 2102326 par laquelle le juge des référés a suspendu l'exécution de l'arrêté du 14 octobre 2021 ;
- les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive n° 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;
- la directive n° 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 ;
- le code de l'environnement ;
- l'arrêté du 29 octobre 2009 ;
- l'arrêté du 26 novembre 2010 ;
- l'arrêté du 12 décembre 2018 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Debrion,
- les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique,
- les observations de M. A, représentant le préfet de la Haute-Loire,
- et les observations de Me Soleilhac, avocat de la fédération de la pêche et de la protection du milieu aquatique de Haute-Loire.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 14 octobre 2021, le préfet de la Haute-Loire a autorisé des opérations de destruction à tirs de grands cormorans sur les eaux libres de Haute-Loire pour la campagne 2021-2022. Par la présente requête, l'association ligue pour la protection des oiseaux demande au tribunal d'annuler cet arrêté.
Sur l'intervention de la fédération de la pêche et de la protection du milieu aquatique de Haute-Loire :
2. Une intervention en défense ne peut être admise que si son auteur s'associe aux conclusions du défendeur. Le préfet de la Haute-Loire, à qui la requête a été communiquée, n'a pas produit de mémoire en défense. Par suite, l'intervention de la fédération de la pêche et de la protection du milieu aquatique de Haute-Loire ne peut pas être admise.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
3. D'une part, aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / 1° La destruction ou l'enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; () ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code : " I. - Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées ainsi que des sites d'intérêt géologique, y compris des types de cavités souterraines, ainsi protégés ; () / 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / a) Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ; () ".
4. D'autre part, aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 29 octobre 2009 fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection : " Pour les espèces d'oiseaux dont la liste est fixée ci-après : () / III. ' Sont interdits sur tout le territoire national et en tout temps la détention, le transport, la naturalisation, le colportage, la mise en vente, la vente ou l'achat, l'utilisation commerciale ou non des spécimens d'oiseaux prélevés : ' dans le milieu naturel du territoire métropolitain de la France, après la date d'entrée en vigueur de l'interdiction de capture ou d'enlèvement concernant l'espèce à laquelle ils appartiennent ; ' dans le milieu naturel du territoire européen des autres Etats membres de l'Union européenne, après la date d'entrée en vigueur dans ces Etats de la directive du 2 avril 1979 susvisée () Phalacrocoracidés (Pélécaniformes) / Grand Cormoran (Phalacrocorax carbo) () ".
5. Enfin, selon l'article 1er du 26 novembre 2010 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant les grands cormorans : " () / Le présent arrêté fixe les conditions et limites dans lesquelles des dérogations à l'interdiction de destruction de grands cormorans (Phalacrocorax carbo sinensis) peuvent être accordées par les préfets pour prévenir : / ' des dommages importants aux piscicultures en étang ou la dégradation de la conservation des habitats naturels que ces dernières peuvent contribuer à entretenir ; / ' les risques présentés par la prédation du grand cormoran pour les espèces de poissons protégées () ". Aux termes de l'article 2 de cet arrêté : " () I. - Les opérations d'intervention peuvent être autorisées :/ ' dans les zones de pisciculture en étang définies à l'article 5 du présent arrêté et sur les eaux libres périphériques ;/ ' et, en dehors de ces zones, sur les sites où la prédation de grands cormorans présente des risques pour des populations de poissons menacées. / II. - Les territoires sur lesquels des autorisations peuvent être délivrées sont délimités par arrêté préfectoral au vu, notamment, des dégâts de cormorans enregistrés au cours des saisons précédentes et en tenant compte des zones de protection existantes ".
6. Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne relative à l'interprétation des dispositions transposées de la directive " Habitats ", que celles-ci " prévoyant un régime d'exception qui doit être d'interprétation stricte, et faire peser la charge de la preuve de l'existence des conditions requises, pour chaque dérogation, sur l'autorité qui en prend la décision, les États membres sont tenus de garantir que toute intervention touchant aux espèces protégées ne soit autorisée que sur la base de décisions comportant une motivation précise et adéquate se référant aux motifs, conditions et exigences prévus à l'article 16, paragraphe 1, de la directive habitats ".
7. Il résulte également des dispositions citées aux points 3, 4 et 5 que la destruction ou la perturbation des espèces animales concernées, ainsi que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont interdites. Toutefois, l'autorité administrative peut déroger à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives tenant d'une part, à l'absence de solution alternative satisfaisante, d'autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l'un des motifs limitativement énumérés.
8. En l'espèce, pour autoriser la dérogation accordée pour la campagne 2021-2022, le préfet de la Haute-Loire a indiqué dans son arrêté que cette mesure était justifiée par les " risques présentés par la prédation du grand cormoran pour les espèces de poissons protégés par les arrêtés du 8 décembre 1988 et du 23 avril 2008 présentes dans l'Allier et la Loire () à l'image du saumon atlantique " et s'est notamment appuyé sur une étude de la DDT pour la période 2003-2004. Faute d'avoir produit un mémoire en défense malgré la mise en demeure adressée en ce sens le 3 mars 2022, ainsi que des éléments de nature à corroborer les raisons pour lesquelles il a décidé d'édicter l'arrêté en litige, le préfet de la Haute-Loire n'établit pas les risques présentés par la prédation du grand cormoran qui permettraient de déroger, légalement, à l'interdiction de destruction. Par suite, l'association ligue pour la protection des oiseaux est fondée à soutenir que l'arrêté en litige a été pris en méconnaissance des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement et de celles des articles 1 et 2 de l'arrêté du 26 novembre 2010 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant les grands cormorans.
9. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que l'association ligue pour la protection des oiseaux est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet de la Haute-Loire en date du 14 octobre 2021.
Sur les frais liés au litige :
10. L'Etat étant partie perdante à l'instance, il y a lieu de mettre à sa charge une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : L'intervention de la fédération de la pêche et de la protection du milieu aquatique de Haute-Loire n'est pas admise.
Article 2 : L'arrêté du préfet de la Haute-Loire du 14 octobre 2021 portant autorisation de régulation d'oiseaux de l'espèce " grand cormoran " sur les eaux libres de Haute-Loire pour la campagne 2021-2022 est annulé.
Article 3 : L'Etat versera à l'association ligue pour la protection des oiseaux une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association ligue pour la protection des oiseaux, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la fédération de la pêche et de la protection du milieu aquatique de Haute-Loire.
Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Loire.
Délibéré après l'audience du 25 mai 2023, à laquelle siégeaient :
Mme Bader-Koza, présidente,
Mme Trimouille, première conseillère,
M. Debrion, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juin 2023.
Le rapporteur,
J-M. DEBRION
La présidente,
S. BADER-KOZA Le greffier,
P. MANNEVEAU
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.