Vu la procédure suivante :
I. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 septembre 2023, 19 septembre 2023 et 28 février 2024 sous le n° 2302533, Mme C E, représentée par DBKM avocats, demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision par laquelle le président du conseil départemental de la Nièvre a implicitement rejeté le recours préalable qu'elle a exercé contre la décision du 15 octobre 2020 lui réclamant notamment des indus de RSA " majoré " d'un montant de 10 729,05 euros au titre de la période allant du mois d'octobre 2018 à septembre 2020 et de RSA " socle " d'un montant de 2 693,53 euros au titre de la période allant de septembre 2019 à mars 2020 ;
2°) de prononcer la décharge des indus de RSA ;
3°) d'enjoindre " la restitution " de l'ensemble des sommes recouvrées au titre de cet indu ;
4°) de mettre à la charge du département de la Nièvre une somme de 1 200 euros au titre des dispositions combinées du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Mme E soutient que :
- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors que la commission de recours amiable n'a pas été saisie conformément aux dispositions de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles ;
- l'agent chargé du contrôle n'était ni assermenté ni agréé en méconnaissance des dispositions de l'article L. 114-10 du code de la sécurité sociale ;
- la décision attaquée est entachée d'une insuffisance de motivation ;
- le président du conseil départemental de la Nièvre a commis une erreur d'appréciation et une erreur de fait dans l'analyse de sa situation et n'a par ailleurs prouvé ni le quantum des indus en litige ni le versement effectif des prestations en méconnaissance des dispositions de l'article 1302 du code civil.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2023, le département de la Nièvre conclut au rejet de la requête.
Le département de la Nièvre soutient que les moyens invoqués par Mme E ne sont pas fondés.
II. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 et 19 septembre 2023 et le 28 février 2024 sous le n° 2302536, Mme C E, représentée par DBKM avocats, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler la décision du 30 septembre 2021 par laquelle la caisse d'allocation familiales (CAF) de la Nièvre a rejeté le recours administratif qu'elle a exercé contre la décision du 15 octobre 2020 lui notifiant un paiement indu d'allocation de logement familiale (ALF), d'un montant de 6 544 euros, au titre de la période allant du mois de novembre 2018 à septembre 2020 ;
2°) de prononcer la décharge de l'indu d'ALF ;
3°) d'enjoindre " la restitution " de l'ensemble des sommes recouvrées au titre de cet indu ;
4°) de mettre à la charge de la CAF de la Nièvre une somme de 1 200 euros au titre des dispositions combinées du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Mme E soutient que :
- la décision attaquée est entachée d'un vice d'incompétence ;
- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors que la commission de recours amiable n'a pas été saisie conformément aux dispositions de l'article L. 825-1 du code de la construction et de l'habitation ;
- l'agent chargé du contrôle n'était ni assermenté ni agréé en méconnaissance des dispositions de l'article L. 114-10 du code de la sécurité sociale ;
- la décision attaquée est entachée d'une insuffisance de motivation ;
- la décision attaquée est entachée d'un vice de forme tiré de la violation de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;
- la directrice de la CAF de la Nièvre a commis une erreur d'appréciation et une erreur de fait dans l'analyse de sa situation et n'a par ailleurs prouvé ni le quantum de l'indu en litige ni le versement effectif des prestations en méconnaissance des dispositions de l'article 1302 du code civil.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 décembre 2023, la CAF de la Nièvre, représentée par Me Gallon, conclut au rejet de la requête.
La CAF de la Nièvre soutient que les moyens invoqués par Mme E ne sont pas fondés.
Par une décision du 15 janvier 2024, Mme E a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code civil ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;
- le code de justice administrative.
Le président du tribunal a désigné M. Boissy, président, pour statuer sur les litiges relevant de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.
Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Au cours de l'audience publique, après l'appel de l'affaire, les parties n'étant ni présentes ni représentées, le rapport de M. Boissy a été entendu et, par une ordonnance datée du 5 mars 2024, les parties ont été informées que, dans l'affaire n° 2302536, la clôture de l'instruction était différée au 19 mars 2024 à midi.
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes nos 2302533 et 2302536 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a dès lors lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.
Sur le cadre juridique applicable au litige :
En ce qui concerne le cadre juridique applicable au revenu de solidarité active :
2. En vertu des dispositions combinées des articles L. 262-1, L. 262-13, L. 262-16, L. 262-25 et L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles, le revenu de solidarité active, qui a pour objet d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, de lutter contre la pauvreté et de favoriser l'insertion sociale et professionnelle, est attribué par le président du conseil départemental ou, par délégation, par les caisses d'allocations familiales et par les caisses de mutualité sociale agricole, lesquelles en assurent également le service et le contrôle dans des conditions fixées par voie de convention.
3. Lorsque l'un des organismes mentionnés au point 2 décide de récupérer un paiement indu de revenu de solidarité active, remettant ainsi en cause des paiements déjà effectués, la personne qui en conteste le bien-fondé doit, avant de saisir le juge et en application des dispositions combinées des articles L. 262-47 et R. 262-87 à R. 262-90 du code de l'action sociale et des familles, former un recours administratif préalable auprès du président du conseil départemental et la décision que ce dernier prend après avoir consulté, le cas échéant, la commission de recours amiable, se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d'être contestée devant le juge administratif. Statuant sur un recours dirigé contre une telle décision, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient également, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige.
En ce qui concerne le cadre juridique applicable à l'allocation de logement familiale :
4. En vertu des dispositions combinées des articles L. 812-1, L. 821-1, L. 823-9, L. 825-2, L. 825-3, R. 825-1, R. 825-2 et R. 825-3 du code de la construction et de l'habitation ainsi que des articles L. 553-2 et R. 142-1 du code de la sécurité sociale, les aides personnelles au logement, au nombre desquelles figure l'allocation de logement familiale, sont liquidées et payées, pour le compte du fonds national d'aide au logement, c'est-à-dire au nom de l'Etat, par les organismes chargés de gérer les prestations familiales.
5. Lorsque l'un des organismes mentionnés au point 4 décide de récupérer un paiement indu d'aides personnelles au logement, remettant ainsi en cause des paiements déjà effectués, la personne qui en conteste le bien-fondé doit, avant de saisir le juge, former un recours administratif préalable auprès de la commission de recours amiable de cet organisme et la décision prise par le directeur de cet organisme, après avis de cette commission, se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d'être contestée devant le juge administratif. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une telle décision, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient également, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
6. A la suite d'un contrôle opéré au cours du premier semestre de l'année 2020, la CAF de la Nièvre a notamment réclamé à Mme E, le 15 octobre 2020, un paiement indu de revenu de solidarité active (RSA) " majoré " d'un montant de 10 729,05 euros au titre de la période allant du mois d'octobre 2018 à septembre 2020, un paiement indu de RSA " socle " d'un montant de 2 693,53 euros au titre de la période allant de septembre 2019 à mars 2020 et un paiement indu d'allocation de logement familiale (ALF) d'un montant de 6 544 euros pour la période de novembre 2018 à septembre 2020. Le 16 octobre 2020, l'intéressée a notamment exercé les recours mentionnés aux points 3 et 5 en contestant le bien-fondé des indus de RSA et d'ALF. Le président du conseil départemental de la Nièvre a implicitement rejeté le recours exercé par l'intéressée en matière de RSA tandis que la CAF de la Nièvre a rejeté le recours exercé en matière d'ALF par une décision du 30 septembre 2021. Mme E demande au juge d'annuler ces décisions au regard de son office défini aux points 3 et 5.
En ce qui concerne le litige relatif aux indus de RSA :
S'agissant du moyen tiré du défaut d'assermentation et d'agrément de l'agent chargé du contrôle :
7. Aux termes de l'article L. 114-10 du code de la sécurité sociale : " Les directeurs des organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale ou du service des allocations et prestations mentionnées au présent code confient à des agents chargés du contrôle, assermentés et agréés (), le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l'attribution des prestations, le contrôle du respect des conditions de résidence et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles. () Les constatations établies à cette occasion par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire () ".
8. Mme F G, agent chargé du contrôle de la situation de Mme E, a été régulièrement assermentée par un procès-verbal de prestation de serment du tribunal d'instance de Nevers en date du 4 octobre 2007 et régulièrement agréée, en qualité d'agent de contrôle des prestations familiales, par une décision du directeur général de la caisse nationale des allocations familiales du 8 avril 2008. Par suite, le moyen tiré de ce que Mme G n'était pas assermentée et agréée doit être écarté.
S'agissant du moyen tiré du défaut de consultation de la commission de recours amiable :
9. En application de l'article L. 262-25 et du 4° de l'article R. 262-60 du code de l'action sociale et des familles, la convention conclue, en matière de RSA, entre un département et une CAF comporte notamment des stipulations fixant les conditions et les limites dans lesquelles la commission de recours amiable de la CAF rend un avis sur les recours administratifs adressés au président du conseil départemental. L'article R. 262-89 du même code dispose : " Sauf lorsque la convention mentionnée à l'article L. 262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale. / Dans les cas prévus dans la convention mentionnée à l'article L. 262-25 dans lesquels la commission de recours amiable n'est pas saisie, le président du conseil départemental statue, dans un délai de deux mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. Cette décision est motivée ".
10. Il ressort de la convention de gestion du revenu de solidarité active conclue le 18 janvier 2022 entre le département de la Nièvre et la CAF de la Nièvre, et en particulier du tableau figurant en annexe, que si la commission de recours amiable de la CAF est saisie pour avis lorsque les compétences ont été déléguées à la CAF, la gestion des recours administratifs préalables obligatoires exercés par les bénéficiaires du RSA n'ont pas fait l'objet d'une telle délégation et relèvent donc de la seule compétence du département. Ces recours sont par conséquent examinés sans intervention de la commission de recours amiable de la CAF. Dès lors, en s'abstenant de saisir cette commission, le président du conseil départemental de la Nièvre n'a en l'espèce entaché la décision attaquée d'aucun vice de procédure.
S'agissant du moyen tiré de l'insuffisance de motivation :
11. D'une part, la décision par laquelle l'autorité compétente statue expressément sur le recours administratif d'une personne qui conteste le bien-fondé d'un paiement indu de RSA doit être motivée en application des dispositions du 8° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Une telle décision doit ainsi comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et, à ce titre, doit notamment indiquer, soit directement dans les mentions de la décision soit par référence à la décision initiale, la nature de la prestation et le montant des sommes réclamées ainsi que le motif et la période sur laquelle porte la récupération. L'autorité compétente n'est en revanche pas tenue de faire figurer dans cette décision les éléments servant au calcul du montant de l'indu.
12. D'autre part, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".
13. Il ne résulte pas de l'instruction que Mme E a demandé la communication des motifs de la décision rejetant implicitement son recours exercé contre la décision lui notifiant un paiement indu de RSA avant l'expiration du délai de recours contentieux qui est intervenue, au plus tard, le 4 novembre 2023, deux mois après l'enregistrement de sa requête devant le tribunal administratif de Dijon. En s'abstenant de communiquer les motifs de cette décision, lesquels ont d'ailleurs été révélés par ses écritures en défense et qui figuraient déjà dans la décision initiale du 15 octobre 2020, le président du conseil départemental de la Nièvre n'a dès lors pas méconnu l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration.
S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1302 du code civil :
14. la CAF de la Nièvre a produit des documents, détaillant le calcul des prestations de RSA versées à Mme E et justifiant du montant des sommes versées, qui n'ont pas été contestés par la requérante. Les moyens tirés de ce que la matérialité et le quantum des indus de RSA ne seraient pas établis, en méconnaissance de l'article 1302 du code civil, doivent dès lors, en tout état de cause, être écartés.
S'agissant du moyen tiré de l'erreur d'appréciation :
15. D'une part, aux termes de l'article R. 262-6 du code de l'action sociale et des familles, pris pour l'application de l'article L. 262-3 du même code : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent () l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer, et notamment les avantages en nature ainsi que les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers et par des capitaux ". Aux termes de l'article R. 262-37 de ce code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments ".
16. D'autre part, aux termes de l'article 515-8 du code civil : " Le concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple ". Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que pour le bénéfice du revenu de solidarité active, le foyer s'entend du demandeur ainsi que, le cas échéant, de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin. Pour l'application de ces dispositions, le concubin est la personne qui mène avec le demandeur une vie de couple stable et continue. Une telle vie de couple peut être établie par un faisceau d'indices concordants, au nombre desquels la circonstance que les intéressés mettent en commun leurs ressources et leurs charges. Pour permettre à l'organisme chargé du versement du revenu de solidarité active et déterminer ses droits, l'allocataire doit déclarer les informations relatives à sa situation familiale et, s'agissant des membres du foyer, l'ensemble des ressources qu'ils perçoivent.
17. Tout d'abord, il résulte de l'instruction, et en particulier du rapport d'enquête établi le 5 juin 2020, dont les mentions ne sont pas contestées, que Mme E et M. H B ont eu ensemble un enfant, la jeune D, née le 20 septembre 2016, que Mme E était enceinte au cours du contrôle et que, postérieurement à la période contrôlée, un nouvel enfant, le jeune A, est né de leur union le 21 octobre 2020. Ensuite, pour la période contrôlée, M. H B a déclaré auprès de son employeur, de Pôle emploi et de la CPAM de la Nièvre la même adresse que celle à laquelle était domiciliée Mme E, au 9 rue de la revenderie à Nevers, et était titulaire, à cette même adresse, d'une ligne téléphonique. Par ailleurs, il ressort de l'analyse -à laquelle s'est livré l'agent chargé du contrôle- des opérations sur le compte bancaire que Mme E détient au Crédit agricole que cette dernière a régulièrement déposé, chaque mois, sur son compte courant des espèces pour un montant compris entre 60 euros à 500 euros. M. H B n'a pour sa part versé, de manière amiable ou contrainte, aucune pension alimentaire à Mme E au titre de l'entretien et de l'éducation de la jeune D. Enfin, la requérante n'a produit aucun élément de nature à établir qu'au cours de la période en litige, M. H B, qui a pourtant eu un nouvel enfant avec elle, aurait effectivement vécu à une autre adresse que celle qu'il a déclarée auprès de plusieurs organismes et n'avait avec elle aucune vie de couple stable et continue.
18. Compte tenu de ce qui a été dit au point 17, Mme E et M. H B doivent être regardés comme ayant vécu en concubinage à la même adresse. Le département de la Nièvre n'a dès lors pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que les ressources de M. H B devaient être pris en compte pour le calcul des droits au RSA du couple et en estimant que l'intéressée avait, pour ce motif, bénéficié de paiements indus de RSA " majoré " d'un montant de 10 729,05 euros au titre de la période allant du mois d'octobre 2018 à septembre 2020 et de RSA " socle " d'un montant de 2 693,53 euros au titre de la période allant de septembre 2019 à mars 2020.
En ce qui concerne le litige relatif à l'ALF :
19. En application du 1° de l'article L. 825-3 et des articles R. 825-1 et R. 825-2 du code de la construction et de l'habitation, le directeur de l'organisme payeur statue sur les recours administratifs exercés, auprès de la commission de recours amiable, contre les décisions prises par cet organisme payeur au titre des aides personnelles au logement.
20. Compte tenu des termes dans lesquels est rédigé le courrier du 30 septembre 2021, la secrétaire de la commission de recours amiable, en informant Mme E que " l'autorité compétente " n'avait " pas pu donner une suite favorable " à son recours et en lui communiquant, dans ce même courrier, une " copie de la décision de la commission ", doit être regardée comme ayant notifié à l'intéressée une décision prise par la commission de recours amiable, alors que celle-ci ne dispose pourtant, en la matière, que d'un avis consultatif, et non par la directrice de la CAF de la Nièvre qui avait seule compétence, en sa qualité de " directeur de l'organisme payeur ", pour statuer sur les recours administratifs préalables exercés contre les décisions de récupération d'indus d'ALF -et pour déléguer, le cas échéant, sa signature à des agents placés sous son autorité-. La requérante est dès lors fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente.
21. A titre surabondant, en application des dispositions combinées du premier alinéa de l'article L. 212-1 et du 1° de l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration, les décisions administratives qui sont notifiées au public par l'intermédiaire d'un téléservice sont dispensées de la signature de leur auteur et doivent seulement comporter le prénom, le nom et la qualité du signataire ainsi que la mention du service auquel il appartient.
22. Il ne résulte pas de l'instruction que la décision attaquée a été notifiée à Mme E par l'intermédiaire d'un téléservice. Dès lors, compte tenu de ce qui vient d'être dit au point 20, la décision rejetant le recours administratif de Mme E aurait dû comporter le prénom, le nom et la qualité de la personne compétente ainsi que sa signature c'est-à-dire, en l'espèce, les mentions " Sylvie Laborie, directrice " et sa signature.
23. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens dirigés contre la décision prise sur l'indu d'ALF, la requérante est seulement fondée à demander l'annulation de cette décision du 30 septembre 2021.
Sur les conclusions aux fins d'injonction et de décharge :
24. Compte tenu du seul motif d'annulation, mentionné au point 20, qui a été retenu pour ce qui concerne la décision prise le 30 septembre 2021, le présent jugement n'implique pas nécessairement que la CAF de la Nièvre prononce " la décharge " des indus d'ALF et de RSA ou " la restitution de l'ensemble des sommes recouvrées au titre " de ces indus mais seulement, le cas échéant, que la CAF de la Nièvre prenne une nouvelle décision sur le recours administratif exercé par Mme E contre le paiement indu d'ALF après avoir purgé le vice d'incompétence identifié au point 20. Les conclusions aux fins d'injonction et de décharge présentées par la requérante doivent par suite être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
25. Mme E a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle. Par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi n°91-647 du 10 juillet 1991. Il n'y a toutefois pas lieu, dans les circonstances particulières de l'espèce, de mettre à la charge de la CAF de la Nièvre -qui n'agit d'ailleurs que pour le compte de l'Etat- et du département de la Nièvre -qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante- le versement, au profit du conseil du requérant, de la somme demandée sur ce fondement.
DECIDE :
Article 1er : La décision du 30 septembre 2021 par laquelle la caisse d'allocations familiales de la Nièvre a rejeté le recours administratif exercé par Mme E contre la décision de récupération d'un paiement indu d'allocation de logement familiale d'un montant de 6 544 euros est annulée.
Article 2 : Les conclusions de Mme E sont rejetées pour le surplus.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C E, au département de la Nièvre, à la caisse d'allocations familiales de la Nièvre et à DBKM Avocats.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024.
Le magistrat désigné,
L. BoissyLa greffière,
A. Roussilhe
La République mande et ordonne au préfet de la Nièvre, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.
Pour expédition conforme,
Le greffier
Nos 2302533, 2302536