Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 9 juin 2020, le 10 septembre 2020, le 2 juillet 2021, le 29 juillet 2021 et le 28 septembre 2021, M. C B, représenté par Me Fiat, demande au tribunal :
1°) d'annuler la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bièvre Est a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal et la décision du 20 mars 2020 par laquelle le président de cet établissement public a rejeté son recours gracieux du 26 février 2020 ;
2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Bièvre Est une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le conseil communautaire aurait dû délibérer une seconde fois sur l'arrêt du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en application de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme;
- les modalités de la collaboration fixées en application des dispositions de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme n'ont pas été respectées ;
- l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique méconnait les dispositions des articles L. 123-10 et R. 123-9 du code de l'environnement ;
- l'enquête publique est irrégulière pour plusieurs raisons ; certaines personnes publiques associées n'ont été saisies qu'en décembre 2019 ; le dossier d'enquête publique sous support papier était incomplet sur des lieux d'enquête puisqu'il ne comportait pas l'entier projet de PLUi ; en outre, le dossier d'enquête publique comportait seulement les plans graphiques B difficilement compréhensibles et non les plans graphiques B'; le rapport de la commission d'enquête ne mentionne pas les avis des personnes publiques associées et le bilan de la concertation ; enfin, la communauté de communes a estimé à tort que les avis rendus au-delà du délai institué par les dispositions de l'article R. 153-4 du code de l'urbanisme devaient être écartés de l'enquête publique ;
- le rapport de présentation se fonde sur des données obsolètes et son volet économique est insuffisant en ce qui concerne l'extension du parc d'activités de Bièvre Dauphiné ; les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme sont méconnues ;
- le projet arrêté a été substantiellement modifié après l'enquête publique en ce qui concerne les orientations d'aménagement et de programmation et le rapport de présentation, ce qui imposait l'organisation d'une nouvelle enquête publique en application de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ;
- le classement en zone naturelle sur la commune d'Izeaux de la parcelle cadastrée section AV n°518 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement de la parcelle AVn°518 en zone inconstructible est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le PLUi approuvé méconnait le principe d'équilibre prévu à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;
- le règlement n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durable.
Par des mémoires en défense enregistrés le 11 mars 2021 et le 27 août 2021, la communauté de communes Bièvre Est, représentée par Me Fessler, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un courrier du 26 janvier 2023, le tribunal a informé les parties, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, qu'il envisageait de surseoir à statuer et les a invitées à présenter leurs observations.
Des observations, enregistrées le 30 janvier 2023, ont été présentées par Me Fessler pour la communauté de Communes Bièvre Est.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A,
- les conclusions de Mme Beytout, rapporteure publique,
- et les observations de Mes Vincent et Punzano pour M. B et de Me Fessler représentant la communauté de communes Bièvre Est.
Une note en délibéré présentée pour M. B a été enregistrée le 3 février 2023.
Considérant ce qui suit :
1. M. C B demande l'annulation de la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bièvre Est (CCBE) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et la décision du 20 mars 2020 par laquelle le président de cet établissement public a rejeté son recours gracieux du 26 février 2020.
Sur les conclusions d'annulation :
En ce qui concerne l'application des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme :
2. Aux termes de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ".
3. Ces dispositions subordonnent l'intervention d'une nouvelle délibération et d'un nouvel arrêt du projet du PLUi à la majorité qualifiée à ce que l'avis défavorable émis par la commune consultée porte sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement.
4. En premier lieu, par une délibération du 23 avril 2019, le conseil municipal d'Oyeu a émis un avis défavorable au projet de plan local d'urbanisme intercommunal arrêté le 4 février 2019. Après une présentation purement descriptive des documents composant le PLUi, cette délibération se borne à émettre un avis défavorable sans mentionner la moindre observation portant sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui concernent directement la commune d'Oyeu. Faute de respecter la condition posée par les dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, le conseil municipal d'Oyeu ne peut être regardé comme ayant adopté un avis défavorable au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme.
5. En second lieu, le conseil municipal de Beaucroissant a également émis un avis défavorable au projet par une délibération du 23 avril 2019, aux motifs " que les conditions dans lesquelles se sont déroulées l'instruction et l'élaboration du PLUi n'ont pas été à la hauteur de la grande technicité et des enjeux majeurs de ce dossier, Considérant notamment que les délais de mise à disposition des documents (cartes, règlements) et le temps de travail imparti aux élus municipaux ne leur ont pas permis de se prononcer et de statuer dans de bonnes conditions. Considérant également que la version arrêtée par le conseil communautaire n'a jamais été transmise à la commune au préalable. Considérant qu'il convient, en application des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme de donner un avis sur le projet de PLUi arrêté. Après en avoir débattu, à 9 voix pour, 3 voix contre et 1 abstention, émet un avis défavorable au projet de PLUi arrêté par délibération du conseil communautaire du 4 février 2019 ".
6. Cet avis défavorable, qui se fonde sur la remise en cause des modalités d'association de la commune à l'élaboration du PLUi, a été pris au regard au regard de considérations étrangères à celles énoncées par les dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme.
7. Il est vrai toutefois que, dans un second temps, après avoir émis ce vote au visa de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, le conseil municipal de Beaucroissant a demandé que des modifications soient " prises en compte " par la CCBE portant sur le classement en zone UAa de la parcelle cadastrée section AN n°177, sur le fait que le champ de foire ne soit pas grevé d'un espace boisé classé, sur la modification du classement des parcelles cadastrées section AM numéros 1, 2, 3 et 124, sur les corrections à apporter aux graphiques des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) n°1 et n°2 du " chemin du Sabot " pour tenir compte de la présence à proximité de cette dernière OAP d'un bâtiment d'exploitation agricole classé en installation classée pour la protection de l'environnement, sur la situation des bâtiments existants dans le règlement de la zone UE, sur l'aléa inondation dans la carte des aléas et sur l'intégration dans le PLUi de la modification de limites territoriales entre les communes de Beaucroissant et Renage. Ces différents points entrent ainsi dans le champ d'application de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme.
8. En admettant que ces observations puissent être regardées comme révélant les véritables motifs de l'avis défavorable émis par le conseil municipal de Beaucroissant, il ressort des pièces du dossier que ces demandes ont été satisfaites au cours de l'élaboration ultérieure du projet de PLUi. Dès lors, elles ont eu un effet utile, si bien que, dans les circonstances de l'espèce, le vice résultant de l'absence de nouvelle délibération sur le projet de PLUi arrêté n'a pas effectivement privé la commune de Beaucroissant d'une garantie et doit être regardé comme ayant été sans incidence sur la légalité de la délibération finale d'approbation du PLUi.
9. Le moyen tiré du vice de procédure en raison de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme doit être, par suite, écarté.
En ce qui concerne les modalités de la collaboration avec les communes :
10. Aux termes de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : 1° L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local (). L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l'initiative de son président, l'ensemble des maires des communes membres () ".
11. En application de ces dispositions, le conseil communautaire de la CCBE a déterminé, par délibération du 14 décembre 2015, les modalités de collaboration entre la communauté de communes de Bièvre Est et ses communes membres. Elle prévoit notamment que le comité de pilotage au " minimum " présente par secteur aux conseils municipaux l'avant-projet de PLUi, avant son arrêt par le conseil communautaire.
12. Il ressort des pièces du dossier que l'avant-projet de PLUi a été présenté aux conseillers municipaux réunis par secteur avec une attention particulière portée sur le zonage des communes du secteur concerné. Dès lors, la modalité de collaboration prévue par la délibération du 14 décembre 2015 tenant à la présentation d'un avant-projet n'a pas été méconnue. En tout état de cause, la délibération 4 février 2019 approuvant le bilan de concertation fait notamment état de la tenue de 3 conférences des maires, de 3 conseils communautaires, de 11 comités de pilotage, de 7 rencontres avec les référents PLUi de chaque commune et de 8 réunions avec les conseils municipaux réunis en 4 secteurs. Elle indique également que le projet de PLUi est consultable sur le site internet de la communauté de communes de Bièvre Est. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :
S'agissant de l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique :
13. L'article R. 123-9 du code de l'environnement dispose : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment () II.- Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 ".
14. L'article L. 123-10 du code de l'environnement dispose notamment : " L'avis indique en outre l'existence d'un rapport sur les incidences environnementales, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête, et l'adresse du site internet ainsi que du ou des lieux où ces documents peuvent être consultés s'ils diffèrent de l'adresse et des lieux où le dossier peut être consulté. Il fait état, lorsqu'ils ont été émis, de l'existence de l'avis de l'autorité environnementale mentionné au V de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, et des avis des collectivités territoriales et de leurs groupements mentionnés au V de l'article L. 122-1 du présent code, ainsi que du lieu ou des lieux où ils peuvent être consultés et de l'adresse des sites internet où ils peuvent être consultés si elle diffère de celle mentionnée ci-dessus ".
15. L'article 2 de l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique du 24 mars 2019 précise, au titre des informations environnementales, que le PLUi a fait l'objet d'une évaluation environnementale jointe au rapport de présentation, indique que les adresses et horaires des quinze lieux de consultation du dossier d'enquête publique sous forme de support papier et ajoute que les dossiers d'enquête publique sont également consultables sur le site internet de la CCBE. A cet égard, cet arrêté indique qu'un poste informatique est mis à disposition du public dans chacune des quatorze mairies et au siège de la CCBE, permettant ainsi la consultation du projet de PLUi et notamment du rapport de présentation dont le tome 3 porte sur l'évaluation environnementale.
16. Par ailleurs, et en tout état de cause, le PLUi de la CCBE devait faire l'objet d'une évaluation environnementale sur le fondement de l'article R. 104-9 du code de l'urbanisme en raison de la présence, sur son territoire, de la zone Natura 2000 concernant la zone spéciale de conservation de " la tourbière du Grand Lemps ". En conséquence, l'avis de l'autorité environnementale n'était pas requis pour déterminer si une telle étude était nécessaire. Dans ces conditions, et alors que l'évaluation environnementale était consultable en ligne, la circonstance que l'arrêté du 24 mars 2019 ne fait pas état de l'avis de l'autorité environnementale pour savoir si une telle évaluation était nécessaire est sans incidence que la régularité de l'enquête publique.
S'agissant du caractère complet du dossier d'enquête publique :
17. L'article R. 123-8 du code de l'environnement dans sa version alors applicable dispose : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins :1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme () 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ;4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ;5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ;6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d'ouvrage ont connaissance ().".
18. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de cette enquête publique, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
19. En premier lieu, aux termes de l'article R.153-6 du code de l'urbanisme alors applicable : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable ". L'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime dispose que : " Les schémas directeurs, les plans d'occupation des sols () prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière. Il en va de même en cas de révision ou de modification de ces documents. Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable ".
20. Il ressort du rapport de la commission d'enquête (page 80) que le projet de PLUi arrêté le 4 février 2019 a été transmis pour avis au cours du mois de février 2019 à la chambre d'agriculture de l'Isère, à l'institut national de l'origine et de la qualité et au centre national de la propriété forestière. Il ressort de l'annexe 4.1.5 " évolutions zone A et N " rédigé en décembre 2019 qu'en application de l'article R.153-6 du code de l'urbanisme, ces personnes ont été saisies une seconde fois en 2019 par la CCBE aux fins d'émettre un nouvel avis sur des évolutions de zonages envisagées postérieurement à l'enquête publique. Ce rapport conclut que l'évolution du zonage entre l'arrêt et l'approbation du PLUi est " mineure ".
21. Il n'est pas établi ni même allégué que les avis portant sur ces modifications envisagées auraient été de nature à remettre en cause la portée et le sens des avis déjà émis par ces autorités et qu'ainsi leur absence dans le dossier d'enquête publique aurait pu nuire à l'information du public. Dès lors, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête publique en raison de la saisine tardive de ces personnes doit être écarté.
22. En deuxième lieu, les dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'environnement citées au point 13 exigent seulement qu'un dossier d'enquête publique complet soit disponible en support papier au siège de l'enquête publique. Dès lors, la CCBE n'était pas tenue de mettre à disposition du public dans chaque lieu de consultation le dossier entier d'enquête publique sur support papier comportant notamment les 30 OAP couvrant l'ensemble du territoire intercommunal et l'ensemble des règlements graphique des 14 communes membres. L'avis d'enquête publique précise à cet égard que " Le support papier des dossiers d'enquête publique peuvent être consultés au siège de la CCBE ". Par suite, les requérants ne sont pas fondés à se plaindre que le dossier dans sa version papier n'était pas complet dans chaque mairie. Par ailleurs, et en tout état de cause, les personnes intéressées pouvaient prendre connaissance de ces documents sur le site internet de la communauté de communes depuis leur domicile ou depuis un poste informatique qui avait été mis à la disposition du public dans chaque commune afin de permettre un accès au dossier en ligne qui comprenait ces pièces.
23. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 153-4 du code de l'urbanisme : " Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables ".
24. Ces dispositions ne sauraient faire obstacle à ce que les personnes publiques associées puissent légalement procéder, tant que le processus décisionnel dans lequel elles interviennent n'est pas arrivé à son terme, à un nouvel examen des questions relevant de leur compétence et émettre un nouvel avis confirmant, modifiant ou infirmant celui qui avait été précédemment émis ou qui serait tacitement intervenu.
25. L'enquête publique s'est déroulée du 20 mai au 22 juin 2019. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport d'enquête publique (pages 79 et 80) que l'établissement public du schéma de cohérence territorial (Scot) de la région urbaine de Grenoble, l'institut national de l'origine et de la qualité (INAO) Sud Est et la chambre d'agriculture de l'Isère ont été consultés sur le projet arrêté de PLUi par lettres recommandées reçues entre le 11 février et le 14 février 2019. Leurs avis n'ayant pas été formulé dans le délai prescrit de trois mois, ceux-ci sont réputés favorables au plus tard le 14 mai 2019. La chambre d'agriculture de l'Isère a toutefois émis un avis explicite le 13 mai 2019, l'INAO le 15 mai 2019 et l'établissement public du Scot de la région urbaine de Grenoble le 12 mai 2019 reçu le 14 mai 2019. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de la commission d'enquête que ces avis explicites n'ont pas été joints par la CCBE au dossier d'enquête publique en raison de leur réception postérieure à la formation d'un avis implicite.
26. Ces avis ont toutefois été reçus par la CCBE antérieurement à l'ouverture de l'enquête publique. Compte tenu de cette date d'arrivée, aucun obstacle juridique ou matériel ne s'opposait à ce qu'ils soient versés dans le dossier d'enquête publique, au moins celui consultable en ligne, afin que le public, qui disposait alors d'un temps suffisant, en prenne connaissance et formule, le cas échéant, des observations s'y rapportant. Dans ces conditions, c'est à tort que la CCBE a estimé que les avis parvenus au-delà du délai institué par les dispositions de l'article R. 153-4 du code de l'urbanisme devaient être par principe écartés du dossier d'enquête publique quels que soient leur date de réception et leur contenu.
27. En quatrième et dernier lieu, l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique du 25 mars 2019 ne mentionne pas que le dossier d'enquête publique comporte les avis des personnes publiques associées. Le rapport de la commission d'enquête ne détaille pas la composition du dossier d'enquête publique sous format papier et son annexe 11 renvoie, s'agissant du dossier mis en ligne, à un constat d'huissier " d'accessibilité internet ". Ce rapport ne comporte pas davantage en annexe les avis des personnes publiques associées. S'il comporte une synthèse des avis des personnes publiques associées, aucun élément du dossier ne permet de retenir que cette analyse ou un document comparable était accessible au public au moment de l'enquête. La CCBE fait valoir que le public pouvait prendre connaissance de ces avis sur le site internet de la communauté de communes en se prévalant d'un constat d'huissier établi le 9 mai 2019 auquel renvoie également le rapport de la commission d'enquête. Si ce constat fait apparaitre les documents constitutifs du PLUi étaient consultables en ligne dont le bilan de concertation, il n'en ressort pas que les avis des personnes publiques associées étaient également consultables sur le site internet de la CCBE. Les attestations des maires de Beaucroissant, de Bévenais, Bizonnes et Saint Didier de Bizonnes, indiquant que le dossier papier dans leur commune comprenait les avis des personnes publiques associées, ne suffisent pas à tenir pour régulière la composition des dossiers dans les onze autres communes. Aucun de ces avis ne parait d'ailleurs être évoqué dans les 286 contributions consignées sur les 15 registres d'enquête papier et le registre d'enquête électronique. Dès lors, compte tenu des pièces fournies au dossier, il ne peut être tenu pour établi que le dossier d'enquête publique accessible au public de l'ensemble des communes membres, que ce soit sous support en papier ou en ligne, comportait les avis des personnes publiques associées.
S'agissant du plan B figurant au dossier d'enquête publique :
28. Il est soutenu que le dossier d'enquête publique est incomplet en l'absence du plan B' relatif aux risques naturels établi postérieurement à l'enquête publique et que le plan B intitulé " Risques, nuisances et contraintes " figurant au dossier d'enquête publique était peu compréhensible pour le public.
29. Il ressort des pièces du dossier que les zones représentées dans les plans B " Contraintes, risques et nuisances " sont dénommées par rapport aux aléas et à leur intensité (C2, G1, T3 par exemple) sans renvoyer aux zones telles que précisément définies dans le tome 3 du règlement écrit ( RC, Bc2, Bg ou Bgs par exemple) dont l'objet est pourtant de déterminer les dispositions applicables dans chaque zone à risques. Faute de correspondance entre ces documents, le public n'a pas disposé lors de l'enquête publique d'une information suffisamment claire et compréhensible sur les risques naturels lui permettant aisément de déterminer les règles s'appliquant aux parcelles affectées d'un tel risque. Dans son avis du 2 mai 2019, le préfet de l'Isère a d'ailleurs formulé une réserve sur la prise en compte des risques naturels en raison du défaut de correspondance entre les règlements graphique et écrit, outre qu'il a présenté des multiples observations sur les incohérences, le manque de lisibilité et de précision du plan B. Le rapport de la commission d'enquête publique relève aussi " une certaine incompréhension de nombreux habitants par rapport aux documents de l'Etat sur les zones soumises aux risques naturels " et souligne que la discordance entre les règlements écrit et graphique a rendu " très difficile la compréhension de ces zones à risques ". Ces lacunes ont d'ailleurs justifié la confection, postérieurement à l'enquête publique, d'un nouveau plan B' sur les risques naturels. Dès lors, et eu égard à l'importance de ce document pour déterminer le régime de constructibilité des parcelles soumises aux risques naturels, les insuffisances du plan B ont été de nature à nuire à l'information du public nécessaire à l'expression utile son opinion et à exercer une influence sur la décision de la CCBE approuvant le PLUi.
30. Il suit de là que les vices relevés aux points 26, 27 et 29, pris tant isolément que par leur effet conjugué, ont nui à l'information des personnes intéressées par le projet de PLUi. En outre, ils ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la délibération du 16 décembre 2019. Ils sont donc de nature à entacher d'irrégularité l'enquête publique et à entraîner l'annulation totale de la délibération contestée.
En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :
31. En premier lieu, l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dispose que le rapport de présentation " analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques ".
32. Le rapport de présentation du PLUi, qui a été prescrit en novembre 2015 et arrêté le 4 février 2019, explique, page 104 du tome 1, que " le code de l'urbanisme impose une analyse de la consommation d'espaces au cours des dix années précédant l'approbation du PLUi. Toutefois, la collecte et l'interprétation d'une donnée, quelle qu'elle soit, implique nécessairement un décalage entre le phénomène observé et son analyse. Ainsi, le choix de faire la présente analyse sur la période 2005-2015 résulte de la disponibilité de la donnée pour cette période ".
33. Pour soutenir que le rapport de présentation a été élaboré à partir de données obsolètes, le requérant se fonde sur un graphique retraçant le rythme de dépôt des permis de construire depuis 1990 repris de la page 54 du tome 1 du rapport de présentation en arguant du ressaut de constructions nouvelles amorcé entre 2014 et 2015. Toutefois, ce document fait apparaitre que les années de fortes dynamiques de dépôt de permis de construire correspondent à la période 2004-2007 qui a été prise en compte par le rapport de présentation alors qu'entre 2010 et 2017, le nombre de dépôt annuel de permis de construire se stabilise autour de 100 après une forte baisse en 2017. Il s'ensuit que le requérant n'établit pas par ce seul document que l'évolution de la consommation d'espaces avant 2015 a été sensiblement différente de celle connue sur la période 2015-2019 et que l'extrapolation de ces données sur la période 2015-2019 serait, en conséquence, significativement inexacte. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-4 doit dès lors être écarté.
34. En second lieu, l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dispose également que le rapport de présentation " s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services ".
35. Le parc d'activités de Bièvre Dauphine, qui longe l'autoroute A48 et qui s'étend pour l'essentiel sur les communes d'Apprieu et Colombe, présente une superficie de 110 ha qui couvre la zone existante et son extension prévue par le PLUi. Il fait l'objet d'une OAP sectorielle. Le rapport de présentation présente le parc Bièvre Dauphine comme la locomotive économique du territoire et entend poursuivre l'aménagement de cet espace économique par le déploiement d'une enveloppe foncière suffisante destinée à accueillir de nouvelles entreprises extérieures au territoire. Cette extension vise également à " Affirmer une identité de territoire à l'échelon extraterritorial, à travers la constitution d'une identité marchande sur l'espace économique Bièvre Dauphine et poursuivre le développement du Parc d'Activités commercial afin de contribuer à la réduction des déplacements et de l'évasion vers les pôles commerciaux des territoires voisins ".
36. Le requérant, reprenant les critiques de la commission d'enquête, estime que le parc d'activités n'obéirait à aucune logique économique et ne s'appuierait sur aucune étude sérieuse en termes de besoins fonciers.
37. Le rapport de présentation comporte toutefois, dans sa version approuvée, des explications substantielles sur les développements projetés du parc tant sur le plan économique (pages 126 à 147 du tome 1 du rapport de présentation) que commercial (pages 148 à 163). En particulier, il ressort de ces pages que l'extension du parc d'activités de Bièvre Dauphine s'appuie sur un diagnostic des besoins économiques et sociaux locaux marqués par une croissance de tous les indicateurs socio-économiques, particulièrement sur le nombre d'emplois et fournit une analyse chiffrée du volume de foncier économique disponible estimé insuffisant, en l'état, pour répondre entièrement au rythme de commercialisation actuel et celui projeté. C'est ainsi qu'entre 2015 et 2018, la CCBE a vendu 8 hectares de foncier économique dans le parc d'activités de Bièvre Dauphine (page 142) et qu'en 2030, 622 emplois supplémentaires par rapport à 2014 sont attendus. Par ailleurs, les objectifs visés par cette extension et sa cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable sont justifiés en pages 242 et suivantes du tome 4 du rapport de présentation. Dès lors, le rapport de présentation, dans sa version approuvée, répond à l'exigence de diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme comme le note d'ailleurs la commission d'enquête dans la colonne " prise en compte des observations " figurant dans l'annexe 4.1.
En ce qui concerne la nécessité d'une nouvelle enquête publique :
38. Il résulte des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête publique.
39. Le requérant soutient qu'en méconnaissance de cet article, le projet arrêté a été substantiellement modifié après l'enquête publique en ce qui concerne les OAP et le rapport de présentation.
40. D'une part, il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de l'enquête publique, pour tenir compte des observations de la commission d'enquête et des services de l'Etat, les orientations d'aménagement et de programmation ont précisé le nombre de logements estimés par opération et l'objectif de densité de logements recherché par hectare. Ces modifications, bien que nombreuses, ne présentent pas de caractère substantiel dès lors qu'elles s'inscrivent dans le respect des principes d'aménagement initialement énoncés par ces orientations lors de l'arrêt du projet notamment sous forme de schémas indiquant le niveau de densité retenu (faible, moyen et élevé). En outre, le requérant ne développe pas une analyse précise de nature à établir que ces indications ajoutées après l'enquête publique ont été de nature à remettre en cause l'économie générale du projet telle qu'il résulte du projet d'aménagement et de développement durables.
41. D'autre part, les modifications apportées au rapport de présentation après l'enquête publique portant sur le bilan des surfaces de zones du PLUi, la carte des limites stratégiques du SCoT et la justification économique de la zone Bièvre Dauphine sont destinées à tenir compte des observations des personnes publiques associées et de la commission d'enquête sans que le requérant n'apporte des éléments précis tendant à établir que " ces évolutions traduisent une modification majeure du parti d'urbanisme retenu " comme elles le font valoir d'une façon générale dans leurs écritures. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la CCBE aurait méconnu les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne les principes d'équilibre prévus à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme :
42. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme alors applicable : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile () ".
43. Ainsi que cela résulte de la décision n°2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par les PLU et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par ces documents.
44. L'extension du développement du parc d'activités Bièvre Dauphine porte sur une surface d'environ 22 ha et s'étend sur des parcelles agricoles avoisinantes relevant de la plaine de la Bièvre à enjeux forts. Elle représente ainsi près de la moitié des 47 hectares prévus par le PLUi " en extensif ". Pour autant, cette extension doit être rapportée aux plus de 9 000 hectares classés en zone agricole sur le territoire de la CCBE et, surtout, elle s'effectue dans la continuité directe des espaces déjà affectés aux activités économiques. Par ailleurs, elle ne remet pas en cause l'objectif global affirmé dans le projet d'aménagement et de développement durable de limiter l'étalement urbain et l'artificialisation des terres agricoles qui se traduit notamment par la volonté de minorer de 30 % au minimum la consommation annuelle des espaces naturels agricoles et forestiers et de tendre vers une consommation de 10 ha maximum par an pour le développement résidentiel.
45. Le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) vise à faire du parc d'activités un " lieu de convergence naturelle du territoire " en améliorant l'ensemble des modes de desserte tous modes dont en particulier les transports en commun. Malgré les objectifs ainsi affichés, le parc d'activités n'est pas véritablement desservi par les transports en commun et n'est pas davantage accessible par les modes de transports doux en raison de l'absence d'aménagements cyclistes et piétons avec les zones d'habitat proches. L'analyse de la mobilité sur le territoire dont le fonctionnement est multipolaire, développée en page 85 du tome 4 du rapport de présentation, souligne l'usage quasi systématique par les ménages de voiture individuelle, notamment pour les déplacements domicile-travail assurés à près de 85% en voiture. Dans ce contexte, tout en facilitant l'évolution à plus long terme vers des alternatives crédibles à la voiture individuelle comme le recommande le PADD, le projet d'extension peut légitimement viser à développer la présence d'une offre commerciale non existante notamment dans le domaine non alimentaire et, par-là, à la réduction des déplacements et des mouvements pendulaires vers d'autres zones commerciales comme Voiron et Grenoble. Le projet d'extension de la zone commerciale tend ainsi à développer la consommation locale et à réduire le taux d'évasion commerciale de 72 % pour les dépenses en non-alimentaire (bricolage-jardinage, équipement de la personne). En ce sens, il peut contribuer à une répartition géographiquement plus équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services au sens de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.
46. Sur le plan économique, ainsi qu'il a été dit au point 37, le projet d'extension tend à répondre aux besoins des activités économiques et d'équipement commercial compte tenu de la situation relative de sous équipement commercial du territoire intercommunal à l'échelle de la région de Grenoble. Si ce projet, en accroissant l'offre de périphérie, est susceptible de porter atteinte à la vitalité des commerces de centres-villes de Bièvre-Est dont l'importance économique n'est pas décrite, la ZACom d'implantation limite l'accueil des commerces de proximité, dont la surface est comprise entre 800 m² et 1 200 m², à un hectare au plus.
47. Dès lors, compte tenu des caractéristiques du territoire de la CCBE et du parti d'aménagement fort que représente cette extension, le PLUi contesté doit être regardé comme compatible avec le principe d'équilibre résultant de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne la cohérence avec le PADD :
48. Aux termes du I de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
49. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
50. L'extension prévue du parc d'activités n'est pas en adéquation avec les orientations du PADD tendant à " conforter le rôle important de l'agriculture ", à " limiter l'impact du développement urbain sur la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers " et en particulier avec l'orientation 1.1.1 du PADD intitulée "Préserver le foncier agricole", qui comprend notamment comme objectif de " Préserver l'intégralité de la plaine de Bièvre ".
51. Ainsi qu'il a été dit au point 44, cette extension s'effectue toutefois dans la continuité directe des espaces déjà affectés à ces activités et sans renoncer à l'objectif de limiter l'étalement urbain au niveau global. Surtout, le PADD accorde une place centrale à l'espace économique et commercial Bièvre Dauphine qui constitue " la polarité économique et commerciale la plus importante ", un " vecteur d'identité marchande " et qui a vocation à inscrire le territoire de Bièvre Est dans une dynamique de développement économique et commercial génératrice de richesses. Dès lors, les dispositions réglementaires permettant l'extension de ce parc ne sont pas incohérentes avec les orientations du PADD.
En ce qui concerne le classement en zone naturelle d'une partie de la parcelle cadastrée section AV n°518 :
52. L'article R.151-18 du code de l'urbanisme dispose que : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".
53. L'article R.151-24 du code de l'urbanisme dispose que : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ;5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".
54. Il ressort du règlement graphique que la parcelle cadastrée section AV n°518, d'une superficie d'environ 3400 m² est excentrée du centre bourg d'Izeaux. Elle est classée en zone UC pour sa partie supérieure attenante à la rue du Sully supportant la maison d'habitation de M. B et pour l'autre partie, située en contrebas, en zone naturelle. Cette partie inférieure, qui conserve un aspect naturel et partiellement arboré, s'ouvre vers une vaste zone boisée. En outre, elle est affectée de risques naturels la rendant inconstructible sur le plan B'. Dès lors, les caractéristiques de la partie inférieure de la parcelle répondent aux critères de la zone naturelle prévus par les dispositions de l'article R.151-24 du code de l'urbanisme.
55. En outre, les auteurs du PLUi entendent que la zone UC, qui identifie les franges d'urbanisation des tissus bâtis majoritairement constitués par de l'habitat pavillonnaire, soit largement circonscrite aux bâtis existants afin d'assurer une modération de la consommation des espaces agricoles naturels et forestiers environnants et pour lutter contre l'étalement urbain. Ainsi, et compte tenu de la configuration des lieux en pente, la délimitation de la zone UC dans ce secteur, qui prend la forme d'une bande englobant largement les bâtis existants édifiés le long de la voie publique sans pour autant inclure l'ensemble de la superficie des parcelles concernées qui peuvent être importantes, n'apparait pas manifestement incohérente.
56. Dans ces conditions, le classement en zone naturelle d'une partie de la parcelle cadastrée section AV n°518 n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation.
En ce qui concerne le classement en zone inconstructible en raison des risques naturels d'une partie de la parcelle cadastrée section AV n°518 :
57. Selon la carte des aléas, la parcelle cadastrée section AV n°518 est soumise dans sa partie supérieure aux aléas V1 " ravinements et ruissellement sur versant " de niveau faible, V2 " de niveau moyen " et, dans sa partie inférieure aux aléas G " glissement de terrains " de " niveau moyen " et V " de niveau très fort ". Face à cette pluralité de risques et d'intensité, le plan B' distingue pour cette parcelle sa partie constructible sous conditions qui se situe en amont du terrain le long de la rue Sully de sa partie inconstructible qui se situe en aval.
58. Pour soutenir que sa parcelle est entièrement constructible, M. B produit une étude réalisée le 15 juillet 2020 par la société Geolithe qui qualifie de " négligeables " les risques de ruissellements et de ravinement pesant sur la parcelle n°518 depuis les travaux d'édification d'un mur réalisés par l'intéressé au niveau de la diffluence dans la combe qui serait à l'origine de ces risques et qui conclut au maintien sur le site d'un risque de glissement de terrain faible. Toutefois, compte tenu de l'objet limité de cette étude et en l'absence de garanties suffisantes portant sur la conception et la structure du mur réalisé par M. B, cette étude n'est pas de nature à remettre en cause la réalité et l'intensité des risques qui ont fait l'objet d'une nouvelle appréciation par rapport à la carte des aléas de 2005, étant précisé en outre que le bureau d'études, qui a réalisé cette mise à jour, est retourné sur les lieux suite aux observations de M. B lors de l'enquête publique pour constater sur le terrain, de façon circonstanciée, la permanence du risque de ruissellement et de ravinement. Dès lors, le requérant n'établit le caractère erroné ni des aléas identifiés sur son terrain ni de l'appréciation portée par le plan B' sur la constructibilité de son terrain.
Sur le sursis à statuer :
59. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Si, après avoir écarté les autres moyens, le juge administratif estime que le vice qu'il relève affecte notamment un plan de secteur, le programme d'orientations et d'actions du plan local d'urbanisme ou les dispositions relatives à l'habitat ou aux transports et déplacements des orientations d'aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce. ".
60. Les vices de procédure mentionnés aux points 26, 27 et 29, tirés de l'incomplétude et de l'insuffisance du dossier d'enquête publique, sont susceptibles d'être régularisés, en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Cette régularisation peut intervenir par l'adoption d'une nouvelle délibération approuvant le PLUi, prise après l'organisation d'une nouvelle enquête publique reposant sur un dossier complet comportant l'ensemble des avis des personnes publiques associées et une réglementation graphique plus claire sur les risques naturels. Dès lors, il y a lieu, en l'espèce, de surseoir à statuer sur la requête de M. B jusqu'à l'expiration d'un délai de 10 mois à compter de la notification du présent jugement afin de permettre la régularisation de la délibération contestée.
D E C I D E :
Article 1 : Il est sursis à statuer sur la requête de M. B selon les modalités définies au point 60.
Article 2 : Tous droits des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu'en fin d'instance.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et à la communauté de communes Bièvre Est. Copie en sera adressée au préfet de l'Isère.
Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient :
M. Pfauwadel, président,
M. Ban, premier conseiller.
Mme Letellier, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mars 2023.
Le rapporteur,
J-L. A
Le président,
T. Pfauwadel
La greffière,
A. Zanon
La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.