Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2101626 le 14 décembre 2021 et le 30 novembre 2022, M. A B, représenté par Me Cerveaux, demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision du 14 octobre 2021 par laquelle le président de la régie communautaire d'eau et d'assainissement " La Créole " a prononcé son licenciement ;
2°) d'enjoindre au président de la même régie de le réintégrer dans ses fonctions de directeur, avec reconstitution de sa carrière ;
3°) de mettre à la charge de cette régie une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- sa requête, qui relève de la compétence du tribunal administratif, est recevable au regard des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ;
- la décision contestée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière qui l'a privé d'une garantie substantielle, le délai de cinq jours entre la convocation et l'entretien préalable, prévu à l'article 42 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984, n'ayant pas été respecté ;
- il a été privé de l'examen de sa situation par le conseil de discipline, lequel n'a pas été saisi, en méconnaissance de l'article 36-1 du même décret ; en cas d'impossibilité de réunir un conseil de discipline, il appartenait à l'autorité administrative de l'en informer et de l'inviter à nouveau à présenter sa défense dans les mêmes conditions que devant le conseil de discipline, ce qu'elle n'a pas fait ;
- la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les actes d'insubordination allégués, le manquement à l'obligation d'information du conseil d'administration et du président de la régie et les manquements aux devoirs de loyauté et de réserve ne sont pas fondés ;
- les prétendus manquements à ses fonctions de directeur, lors de la mission d'audit, en matière de passation des marchés publics, et dans ses missions tenant à assurer le bon fonctionnement de la régie communautaire, ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mars 2022, la régie communautaire d'eau et d'assainissement " La Créole ", représentée par Me Dugoujon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la saisine du conseil de discipline était, en l'espèce, une formalité impossible ; M. B en a été informé et a été invité à présenter sa défense dans les mêmes conditions que devant le conseil de discipline ;
- aucun des autres moyens soulevés par le requérant n'est fondé ;
- la gravité des manquements commis par M. B justifie la mesure de licenciement.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code du travail ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 85-643 du 26 juin 1985 ;
- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;
- le décret n° 2016-1858 du 23 décembre 2016 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Ramin, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Legrand, rapporteure publique,
- les observations de M. B,
- et les observations de Me Dugoujon, représentant la régie communautaire d'eau et d'assainissement " La Créole ".
Considérant ce qui suit :
1. M. A B, ingénieur divisionnaire de l'agriculture et de l'environnement, a été détaché en 2008 auprès de la compagnie réunionnaise des eaux " La Créole ", où il a exercé notamment les fonctions de directeur. A la suite du transfert des compétences des services d'eau potable et d'assainissement à la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), M. B a été détaché à compter du 1er janvier 2020 auprès de la nouvelle régie communautaire d'eau et d'assainissement " La Créole " pour y exercer les fonctions de directeur, en vertu d'un contrat de droit public en date du 22 janvier 2020. Le 30 août 2021, l'intéressé a été suspendu de ses fonctions à titre conservatoire, sans rémunération. Par une décision du 14 octobre 2021, le président du conseil d'administration a prononcé son licenciement sans préavis ni indemnité, pour motif disciplinaire, à compter du 18 octobre 2021. Par la présente requête, M. B demande au tribunal d'annuler cette décision et d'ordonner sa réintégration.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
2. En premier lieu, aux termes de l'article 42 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " Le licenciement ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. La convocation à l'entretien préalable est effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge. Cette lettre indique l'objet de la convocation. / L'entretien préalable ne peut avoir lieu moins de cinq jours ouvrables après la présentation de la lettre recommandée ou la remise en main propre de la lettre de convocation. / L'agent peut se faire accompagner par la personne de son choix. / Au cours de l'entretien préalable, l'autorité territoriale indique à l'agent le ou les motifs du licenciement. () ".
3. Par une décision du 30 août 2021 qui lui a été signifiée le lendemain, M. B a été suspendu de ses fonctions à compter de cette date, dans l'attente de l'issue de la procédure de licenciement qui allait être engagée à son encontre. Le courrier du 1er octobre 2021 le convoquant à un entretien préalable, précisant que la sanction disciplinaire envisagée était celle de licenciement sans préavis ni indemnité, a été signifié à l'intéressé par un acte d'huissier du lundi 4 octobre 2021 et celui-ci ne conteste pas l'avoir reçu à cette date. Si le jour de réception ne peut être pris en compte, le délai de cinq jours ouvrables avant lequel l'entretien préalable ne pouvait avoir lieu a expiré le samedi précédant le lundi 11 octobre 2021, date à laquelle ledit entretien s'est donc régulièrement tenu. Par ailleurs, le requérant, qui au demeurant a obtenu communication de son dossier individuel le 6 octobre 2021, n'a pas sollicité le report de l'entretien et s'y est présenté assisté d'un délégué syndical, ne peut utilement se prévaloir du volume des pièces annexées au rapport disciplinaire pour remettre en cause la computation de ce délai.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 36-1 du décret du 15 février 1988 : " Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : / () / 4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement. / Toute décision individuelle relative aux sanctions disciplinaires autres que l'avertissement et le blâme est soumise à consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 (). La décision prononçant une sanction disciplinaire doit être motivée ".
5. Il résulte de ces dispositions que la sanction de licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement, prise à l'encontre d'un agent contractuel de la fonction publique territoriale, doit au préalable être soumise à l'avis de la commission consultative paritaire (CCP) siégeant en tant que conseil de discipline. Toutefois, le personnel de la régie communautaire d'eau et d'assainissement " La Créole ", établissement public local doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, assurant la gestion d'un service public industriel et commercial, est constitué uniquement de salariés de droit privé, à l'exception du directeur et du comptable public dont elle relève. En conséquence, cette régie, qui n'entre dans aucun des cas prévus à l'article 2 du décret du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion institués par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, lui permettant d'être affiliée à titre obligatoire ou volontaire au centre départemental de gestion de La Réunion, n'est pas dotée d'un conseil de discipline. Par ailleurs et pour les mêmes raisons, " La Créole " ne pouvait, au regard des dispositions du décret du 23 décembre 2016 relatif aux commissions consultatives paritaires de la fonction publique territoriale, constituer une CCP ad hoc en vue de la saisir dans sa formation disciplinaire. Il en résulte que, en l'absence, par ailleurs, de toute convention liant à cette date la régie " La Créole " au centre départemental de gestion ou au TCO, qui aurait pu permettre de rattacher son seul agent contractuel de droit public à une telle instance, la consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 36-1 du décret du 15 février 1988 était une formalité impossible à réaliser, au préalable du licenciement de M. B.
6. Or, par le courrier de convocation du 1er octobre 2021, le président du conseil d'administration de la régie " La Créole " a immédiatement informé M. B, d'une part, de l'impossibilité de saisir un conseil de discipline, et d'autre part, de la possibilité de se faire assister d'un ou des conseils de son choix, de présenter toutes observations orales ou écrites et d'obtenir la communication de son dossier individuel, du rapport disciplinaire et de ses annexes, qu'il a d'ailleurs joints à cette lettre. L'autorité administrative, qui a ainsi invité l'intéressé à présenter sa défense dans les mêmes conditions que devant le conseil de discipline, n'était pas tenue de réitérer cette démarche après la tenue de l'entretien préalable. Dès lors, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.
7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la mesure de licenciement prononcée à l'encontre de M. B a été prise au vu notamment des conclusions de l'audit réalisé, à la demande du conseil d'administration de la régie " La Créole ", par un prestataire extérieur. Pourtant chargé de prendre les mesures nécessaires à l'exécution des décisions du conseil d'administration, le directeur, en s'abstenant notamment de produire certains documents utiles, a fait obstruction à cet audit. Or, celui-ci a révélé une gestion dégradée de la régie, en particulier des anomalies et retards sérieux dans la gestion de la centaine de marchés publics passés, un taux moyen de réalisation très insuffisant des investissements nécessaires à l'exploitation des services publics d'eau et d'assainissement, des retards importants dans la gestion du recouvrement des factures, un volume significatif de dégrèvements pour fuites d'eau, un surdimensionnement de la masse salariale, dont les modalités de recrutement n'ont pu être vérifiées et un manque de suivi des moyens humains et généraux. Alors même qu'elle s'appuie sur les données des années 2015 à 2020, incluant la période antérieure au transfert de compétences au TCO, cette analyse a ainsi mis en évidence des manquements de M. B dans l'exercice de ses fonctions, depuis sa reconduction au poste de directeur de la régie devenue communautaire, que le contexte de la crise sanitaire et les élections municipales de 2020 ne peuvent suffire à tempérer.
8. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier et notamment de la lettre de l'inspection du travail du 21 juillet 2021 que M. B a plusieurs fois omis, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2315-30 du code du travail, de communiquer à ce service l'ordre du jour des réunions du comité social et économique (CSE), tandis que les mesures prises en vue de prévenir les risques psychosociaux au sein de la régie étaient insuffisantes.
9. En outre, alors que l'article R. 2221-28 du code général des collectivités territoriales dispose que le directeur de la régie " assure, sous l'autorité et le contrôle du président du conseil d'administration, le fonctionnement de la régie ", il ressort en particulier des correspondances électroniques entre le directeur et le nouveau président du conseil d'administration, élu en mars 2021, que M. B a, pour des motifs infondés de confidentialité des données personnelles, refusé de transmettre à cette autorité les fiches de poste des agents du service des marchés publics et tardé à lui remettre des documents relatifs aux marchés publics de la régie, nécessaires à l'analyse de la situation. Par ailleurs, alors que la régie relève de de la communauté d'agglomération du TCO, le requérant, d'une part, ne conteste pas avoir, en séance du conseil d'administration de " La Créole " du 18 février 2021, critiqué publiquement les propos tenus par le président du TCO à l'occasion du conseil communautaire qui s'était tenu trois jour avant, d'autre part, a reconnu avoir contribué à la rédaction d'une note de la présidente de l'association des consommateurs contribuables de la région ouest (ACCRO) du 11 février 2021, critiquant le choix du mode de gestion envisagé par le conseil d'administration.
10. Au vu de l'ensemble de ces éléments, ces manquements de M. B, d'une part, à ses fonctions de directeur, chargé d'assurer le bon fonctionnement de la régie communautaire, d'autre part, à l'obligation d'obéissance hiérarchique et à son devoir de réserve, présentent un caractère de gravité suffisant pour justifier, à eux-seuls, la mesure de licenciement.
11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. B, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction, doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la régie " La Créole ", qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la régie " La Créole " et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B est rejetée.
Article 2 : M. B versera une somme de 1 500 euros à la régie " La Créole ", au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la régie communautaire d'eau et d'assainissement " La Créole ".
Copie en sera adressée au préfet de La Réunion.
Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient :
M. Bauzerand, président,
M. Ramin, premier conseiller,
M. Seroc, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2023.
Le rapporteur,
V. RAMIN
Le président,
Ch. BAUZERAND
La greffière,
S. BALOUKJY
La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.