Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 9 mai 2022, et deux mémoires complémentaires enregistrés le 12 octobre 2022 et le 15 mai 2023, l'association Défense des milieux aquatiques (DMA), la fédération départementale des pêches du département du Vaucluse et l'association "Silurus Glanis" (SGA), ayant comme représentant unique l'association Défense des milieux aquatiques (DMA), représentées par Me Crecent, demandent au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté n°2022-43 du 1er mars 2022 du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône portant approbation du plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) 2022-2027 du bassin Rhône-Méditerranée, en ce qu'il autorise la pêche de l'alose feinte et de la lamproie marine ;
2°) d'enjoindre à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes d'interdire la pêche aux engins et filets des aloses feintes et des lamproies marine en mer et en rivière et de mettre en œuvre les mesures techniques d'accompagnement suivantes :
- relâcher obligatoire de toute alose feinte pêchée à la ligne dans le respect de l'état de l'art garantissant les meilleures chances de survie,
- mise en œuvre des mesures d'évitement en rivière et en mer, au-delà de la limite transversale de la mer, pour réduire les captures d'aloses au minimum,
- relâcher et déclaration obligatoire de toute lamproie marine et de toute alose feinte piégée dans un engin ou un filet, qu'il soit amateur ou professionnel,
- interdiction formelle de commercialisation (vente directe ou indirecte) de ces deux espèces ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- leurs conclusions aux fins d'annulation et d'injonction sont recevables :
- l'arrêté est insuffisamment motivé ;
- il est illégal en ce qu'il est dépourvu de signature ;
- il méconnaît l'article 6 § 1 de la directive habitats en ce qu'il autorise des activités de pêche dans des aires Natura 2000 ciblant directement des espèces de l'annexe II en l'absence de mesures de conservation nécessaires, ces dispositions de la directive étant directement applicables, faute d'avoir été correctement transposées dans le code de l'environnement ;
- il méconnaît l'article 6 § 3 de la directive habitats en l'absence d'évaluation de ses incidences sur les zones Natura 2000, les dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement n'étant à ce titre pas conformes aux dispositions de la directive ;
- le PLAGEPOMI est en tout état de cause directement concerné par la clause-filet énoncée par le IV bis de l'article L. 414-4 du code de l'environnement ;
- il méconnaît l'article 6 §2 de la directive habitats en l'absence de mesures appropriées visant à éviter les perturbations significatives ; l'état de conservation de l'alose feinte de la méditerranée et de la lamproie marine est défavorable au sens de l'article 1 de la directive habitats et du paragraphe V de l'article L. 414-1 du code de l'environnement ;
- il méconnaît l'article 14 de la directive habitats compte tenu des états de conservation défavorable de la lamproie marine et de l'alose feinte sur le bassin Rhône-Méditerranée ;
- il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dans l'application du principe de précaution prévu à l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, à l'article 5 de la Charte de l'environnement et l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;
- il méconnaît les dispositions de l'article L. 219-9 du code de l'environnement.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 avril 2023, la préfète coordonnatrice du Bassin Rhône-Méditerranée, Préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône, conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable dès lors que le PLAGEPOMI n'a pas pour objet, ni pour effet, d'autoriser la pêche de ces deux espèces ;
- les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
La clôture d'instruction a été fixée au 5 juin 2023 par une ordonnance du 15 mai 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment la Charte de l'environnement à laquelle renvoie son Préambule ;
- le traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne ;
- la directive 92/43/CEE du conseil du 21 mai 1992 ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Delahaye, premier conseiller ;
- les conclusions de Mme Collomb, rapporteure publique ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté n°2022-43 en date du 1er mars 2022, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône a approuvé le plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) 2022-2027 du bassin Rhône-Méditerranée. Ce nouveau PLAGEPOMI a notamment, dans le cadre de son orientation 2, décidé la poursuite de la gestion des pêches en rappelant la réglementation relative à la pêche de l'alose feinte et de la lamproie marine. L'association Défense des milieux aquatiques (DMA), la fédération départementale des pêches du département du Vaucluse et l'association " Silurus Glanis" (SGA) doivent être regardées comme demandant l'annulation de cet arrêté du 1er mars 2022 en ce qu'il permet, sans encadrement particulier, la pêche de l'alose feinte et de la lamproie marine.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la recevabilité :
2. Aux termes de l'article R. 436-44 du code de l'environnement : " Par exception à l'article L. 431-1 et en application de l'article L. 436-11, la présente section s'applique aux cours d'eau et aux canaux affluant à la mer, tant en amont de la limite de salure des eaux que dans leurs parties comprises entre cette limite et les limites transversales de la mer, à leurs affluents et sous-affluents ainsi qu'aux plans d'eau avec lesquels ils communiquent, dans la mesure où s'y trouvent des poissons migrateurs appartenant aux espèces suivantes : () 3° Alose feinte (Alosa fallax) ; 4° Lamproie marine (Petromyzon marinus) ; ". Aux termes de l'article R. 436-45 du même code : " Un plan de gestion des poissons migrateurs détermine, par bassin, par cours d'eau ou par groupe de cours d'eau : 1° Les mesures utiles à la reproduction, au développement, à la conservation et à la circulation de ces poissons, sous réserve des dispositions prévues par l'article L. 432-6 ; 2° Les modalités d'estimation des stocks et d'estimation de la quantité qui peut être pêchée chaque année ; 3° Les plans d'alevinage et les programmes de soutien des effectifs ; 4° Les conditions dans lesquelles sont fixées les périodes d'ouverture de la pêche ; 5° Les modalités de la limitation éventuelle des pêches, qui peuvent être adaptées en fonction des caractéristiques propres à la pêche professionnelle et à la pêche de loisir ; 6° Les conditions dans lesquelles sont délivrés et tenus les carnets de pêche, sous réserve des dispositions de l'article R. 436-64 ()/ Le plan a une durée de six ans () ". Aux termes de l'article R. 436-57 du même code : " Les périodes d'ouverture de la pêche des poissons appartenant aux espèces mentionnées à l'article R. 436-44, à l'exception de l'anguille, sont arrêtées conformément au plan de gestion des poissons migrateurs, mentionné aux articles R. 436-45 et R. 436-46, par le préfet de département pour la pêche en eau douce et par le préfet de région compétent en matière de pêche maritime en aval de la limite de salure des eaux ". Aux termes de l'article R. 436-63 du même code : " Pour assurer la bonne gestion et la conservation des poissons migrateurs autres que l'anguille, le préfet de région, président du comité de gestion des poissons migrateurs, peut fixer, pour une année civile, par bassin ou par cours d'eau ou groupe de cours d'eau, une limitation de pêche selon les modalités fixées par le plan de gestion. /Lorsque la limite est atteinte, ce préfet le constate par un arrêté qui entraîne interdiction de poursuivre la pêche pour le bassin, pour le cours d'eau ou le groupe de cours d'eau. ".
3. Il résulte des dispositions précitées du code de l'environnement que le plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) a notamment pour objet de déterminer par bassin, par cours d'eau ou par groupe de cours d'eau les conditions dans lesquelles sont fixées les périodes d'ouverture de la pêche et les modalités de la limitation éventuelle des pêches, qui peuvent être adaptées en fonction des caractéristiques propres à la pêche professionnelle et à la pêche de loisir, et que les périodes d'ouverture de la pêche des poissons appartenant aux espèces mentionnées à l'article R. 436-44 du code de l'environnement, dont font partie l'alose feinte et la lamproie marine, sont arrêtées par le préfet de département, conformément à ce plan de gestion. En l'espèce, il est constant que le PLAGEPOMI 2022-2027 du bassin Rhône-Méditerranée approuvé par l'arrêté contesté, a, au titre de son orientation 2, décidé la poursuite de la gestion des pêches, amateur et professionnelle, en se bornant à rappeler la réglementation nationale applicable à ces deux espèces quant à la taille minimale de capture ainsi qu'aux périodes et horaires de pêche, sans prévoir de mesures particulières concernant notamment les conditions dans lesquelles sont fixées les périodes d'ouverture de la pêche par le préfet de département, ni de modalités spécifiques de limitation de ces pêches, comme l'y autorisent les dispositions précitées de l'article R. 436-45 du code de l'environnement. Ainsi, ce plan de gestion présente à ce titre un caractère décisoire susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée en défense doit être écartée.
En ce qui concerne la légalité de l'acte attaqué :
4. Aux termes de l'article L. 414-1 du code de l'environnement : " () IV. Les sites désignés comme zones spéciales de conservation et zones de protection spéciale par décision de l'autorité administrative concourent, sous l'appellation commune de " sites Natura 2000 ", à la formation du réseau écologique européen Natura 2000. / V. Les sites Natura 2000 font l'objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Les sites Natura 2000 font également l'objet de mesures de prévention appropriées pour éviter la détérioration de ces mêmes habitats naturels et les perturbations de nature à affecter de façon significative ces mêmes espèces ". Aux termes de l'article L. 414-2 du même code : " Pour chaque site Natura 2000, un document d'objectifs définit les orientations de gestion, les mesures prévues à l'article L. 414-1, les modalités de leur mise en œuvre et les dispositions financières d'accompagnement ". Aux termes de l'article L. 414-4 du même code : " I. Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ;() II. - Les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations ainsi que les manifestations et interventions prévus par les contrats Natura 2000 ou pratiqués selon les engagements spécifiques définis par une charte Natura 2000 sont dispensés de l'évaluation des incidences Natura 2000. (). III. - Sous réserve du IV bis, les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent : 1° Soit sur une liste nationale établie par décret en Conseil d'Etat ; 2° Soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l'autorité administrative compétente. IV. - Tout document de planification, programme ou projet ainsi que toute manifestation ou intervention qui ne relève pas d'un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 peut être soumis à autorisation en application de la présente section et fait alors l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000. Sans préjudice de l'application du IV bis, une liste locale des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations ou interventions concernés est arrêtée par l'autorité administrative compétente parmi ceux figurant sur une liste nationale de référence établie par décret en Conseil d'Etat./ IV bis. Tout document de planification, programme ou projet ainsi que manifestation ou intervention susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000 et qui ne figure pas sur les listes mentionnées aux III et IV fait l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 sur décision motivée de l'autorité administrative. / () VI. - L'autorité chargée d'autoriser, d'approuver ou de recevoir la déclaration s'oppose à tout document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention si l'évaluation des incidences requise en application des III, IV et IV bis n'a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante ou s'il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000. "
5. Il résulte des dispositions précitées que si le plan de gestion des poissons migrateurs est au nombre des documents de planification visés par le 1° du I de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, l'établissement d'un tel plan de gestion ne relève pas des catégories particulières de documents et plans, mentionnés aux III et IV de cet article, obligatoirement soumis à évaluation préalable de ses incidences au regard des objectifs de conservation des sites Natura 2000. Toutefois, en vertu des dispositions du IV bis et du VI du même article, il appartient à l'autorité administrative chargée de l'approbation de ce plan de gestion de le soumettre d'office à une telle évaluation s'il est susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000.
6. D'une part, s'agissant de la lamproie marine considérée par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) comme une espèce au niveau national " en danger d'extinction ", il ressort des pièces du dossier et notamment du PLAGEPOMI du bassin Rhône-Méditerranée en litige, que cette espèce, est considérée comme présente sur dix sites Natura 2000, soit deux sites en région Auvergne-Rhône-Alpes, cinq sites en Occitanie et trois sites en Provence-Alpes-Côte-D'azur. Cinq de ces sites sont des sites à enjeux, soit les trois aires dénommées " Le Rhône Aval ", " La Camargue ", " Embouchure de l'Argens " situées dans la région Provence-Alpes-Côte-D'azur et les deux aires " Le petit Rhône " et " Cours inférieur de l'Aude " situées en Occitanie. Il ressort également des pièces du dossier que cette espèce, qui était très commune sur la vallée du Rhône jusque dans les années 1950, a connu depuis une forte régression tant en termes d'abondance (taille de la population) que d'aire de répartition, et que si sa population reste à un très bas niveau, elle n'a toutefois pas disparu, des individus étant régulièrement observés.
7. D'autre part, s'agissant de l'alose feinte de Méditerranée, considérée par l'UICN comme une espèce " quasi menacée " qui n'atteint pas " le bon état écologique ", il ressort des pièces du dossier, et notamment du PLAGEPOMI du bassin Rhône-Méditerranée en litige, que cette espèce est présente dans le bassin Rhône-Méditerranée, sur plusieurs sites Natura 2000, dont 4 sites à enjeux en région Auvergne-Rhône-Alpes, dénommés " Basse Ardèche urgonienne ", " Moyenne vallée de l'Ardèche et ses affluents- pelouses du plateau des Gras ", " Milieux alluviaux du Rhône aval ", et " Forêts alluviales, rivière et gorges de l'Eygues ", 6 sites à enjeux en Occitanie dénommés " Le Vidourle ", " Le Petit Rhône ", " Posidonies du cap d'Agde ", " Cours inférieur de l'Aude ", " Complexe lagunaire de Salses ", " Cours inférieur de l'Hérault ", et 6 sites à enjeux Provence-Alpes-Côte-d'Azur intitulés " Rivière et gorges du Loup ", " La Durance ", " Le Rhône aval (FR9301590) ", " Camarguer ", " Marais de la vallée des Baux et marais d'Arles " et " Embouchure de l'Argens ". Il ressort également des pièces du dossier, notamment du PLAGEPOMI, qu'en terme d'abondance, " alors que les populations semblaient se maintenir voire se développer jusqu'aux années 2010-2011, les indices de suivis des dix dernières années sont très contrastés ", le plan relevant qu'il y a lieu ainsi de " rester très prudents quant à l'état de la population ", et que " les captures par pêcherie à la ligne sont relativement stables, mais le suivi de la reproduction connaît une évolution plus alarmiste avec un nombre de bulls historiquement bas voire nul sur les stations amont du bassin rhodanien ", alors que selon le PLAGEPOMI, la pêche aux poissons migrateurs sur le bassin Rhône-Méditerranée est orientée accessoirement sur l'alose feinte de méditerranée, laquelle représente en moyenne 3,5 tonnes/an mises en ventes dans les criées méditerranéennes (2015 à 2019) et qu'entre 2016 et 2017, environ 1 500 aloses avaient été ainsi recensées comme pêchées sur le Rhône et 300 sur l'Aude, données qui résultent des remontées d'informations.
8. Il résulte ainsi de ce qui a été dit précédemment sur la situation peu favorable de la lamproie marine et de l'alose feinte de Méditerranée, et la présence de ces deux espèces sur plusieurs sites Natura 2000 du bassin Rhône-Méditerranée, que l'arrêté litigieux approuvant le PLAGEPOMI, en tant qu'il décide la poursuite de leur pêche sans encadrement particulier notamment quant aux conditions dans lesquelles sont fixées les périodes d'ouverture de la pêche et aux modalités spécifiques de limitation de ces pêches, est susceptible d'affecter de manière significative l'évolution de ces deux espèces au sein des sites Natura 2000 précités, et qu'il devait dès lors, préalablement à son édiction, être soumis à une évaluation préalable de ses incidences sur la conservation des sites Natura 2000 conformément aux dispositions précitées du IV bis de l'article L. 414-4 du code de l'environnement. Par suite, l'arrêté attaqué a, dans cette mesure, été pris à l'issue d'une procédure irrégulière en méconnaissance de ces dispositions.
9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que les requérantes sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté n°2022-43 du 1er mars 2022 du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône portant approbation du plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) 2022-2027 du bassin Rhône-Méditerranée en tant qu'il permet, sans encadrement particulier, la pêche de l'alose feinte et la lamproie marine.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
10. Le présent jugement n'implique pas que la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône, coordonnatrice du Bassin Rhône-Méditerranée, interdise la pêche aux engins et filets des aloses feintes et des lamproies marine en mer et en rivière, ni la mise en œuvre de mesures techniques d'accompagnement particulières. En revanche, il implique nécessairement que la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes fasse procéder à une évaluation des incidences Natura 2000 avant de se prononcer à nouveau sur les prescriptions du PLAGEPOMI relatives à la pêche de la lamproie marine et de l'alose feinte de méditerranée. Il y a lieu, par suite, de lui adresser une injonction en ce sens et de lui impartir un délai de deux mois pour engager la procédure requise à la mise en œuvre de cette évaluation.
Sur les frais liés au litige :
11. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante, le versement d'une somme globale de 1200 euros à l'association Défense des milieux aquatiques (DMA), à la fédération départementale des pêches du département du Vaucluse et à l'association " Silurus Glanis " au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative
DÉCIDE :
Article 1er : L'arrêté n°2022-43 du 1er mars 2022 du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes portant approbation du plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) 2022-2027 du bassin Rhône-Méditerranée est annulé en tant qu'il permet, sans encadrement particulier, la pêche de l'alose feinte et la lamproie marine.
Article 2 : Il est enjoint à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône, coordonnatrice du Bassin Rhône-Méditerranée, de faire procéder à une évaluation des incidences Natura 2000 avant de se prononcer à nouveau sur les prescriptions du PLAGEPOMI relatives à la pêche de la lamproie marine et de l'alose feinte, et d'engager la procédure requise à la mise en œuvre de cette évaluation dans un délai de deux mois suivant la notification du présent jugement.
Article 3 : L'Etat versera à l'association Défense des milieux aquatiques (DMA), la fédération départementale des pêches du département du Vaucluse et à l'association " Silurus Glanis " une somme globale de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Défense des milieux aquatiques (DMA), représentante unique des requérantes, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la préfète coordonnatrice du Bassin Rhône-Méditerranée, préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône.
Délibéré après l'audience du 13 février 2024, à laquelle siégeaient :
M. Besse, président,
M. Delahaye, premier conseiller ;
Mme Bardad, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2024.
Le rapporteur,
L. DelahayeLe président,
T. Besse
La greffière,
T. Andujar
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Un greffier,