Vu la procédure suivante :
I.- Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés le 15 novembre 2021 et le 29 août 2023 sous le n° 2109074, la chambre syndicale des propriétaires et des copropriétaires immobiliers de Lyon et sa région (UNPI 69), l'union des syndicats de l'immobilier de Lyon et du Rhône (UNIS), la chambre de la fédération nationale de l'immobilier du Rhône (FNAIM), la société Régie Pedrini, la société Lema Immo Lyon, la société Delastre immobilier, la société Régie M, la société Régie Mouton Cie, la société Régie M et Lozano, la société Régie Carrier H Perrot et M. AL L, représentés par la société d'avocats Guitton et Dadon, demandent au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du 29 septembre 2021 par lequel le préfet du Rhône a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans les communes de Lyon et Villeurbanne ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun d'eux de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de forme dès lors qu'il ne vise pas les constatations de l'observatoire local des loyers sur lesquelles il doit se fonder ;
- l'imprécision des limites des secteurs géographiques déterminés par l'arrêté en litige entache celui-ci d'illégalité ;
- le préfet s'est écarté illégalement des constats de l'observatoire des loyers en faisant relever des mêmes catégories les logements construits après 1990 ou les logements comportant plus de 4 pièces principales ;
- la délimitation des secteurs géographiques méconnaît les dispositions de l'article 2 du décret du 10 juin 2015 modifié ;
- la majoration des loyers pour les locations meublées est insuffisante et méconnaît le principe d'égalité dès lors qu'elle n'est pas proportionnelle au loyer de référence ;
- le décret du 2 septembre 2021 dont il est fait application ainsi que la délibération du 5 octobre 2020 au vu de laquelle ce décret a été pris sont entachés d'illégalité dès lors que les conditions cumulatives posées par la loi pour la mise en place de l'encadrement des loyers n'étaient pas remplies ;
- le calcul du loyer médian sur lequel repose la fixation des loyers de référence est entaché d'une erreur d'appréciation en ce qu'il intègre des logements dont le loyer est encadré.
Par un mémoire en intervention enregistré le 8 septembre 2022, Mme C AB épouse R, Mme AD A, Mme S U, Mme AF AK, M. AE W, M. P AH, M. B AB, M. AI et Mme J G, la société Omnium de la Croix-Rousse, la SCI du 29 rue C. Roy, la société Poros et compagnie, la SCI Alphée-Vial et la SCI Bonafous 4, représentés par la société d'avocats Guitton et Dadon, demandent au tribunal de faire droit aux moyens et conclusions de la requête de l'UNPI 69 et autres.
Par un mémoire en défense enregistré le 30 janvier 2023, le préfet du Rhône conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
II.- Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés le 1er décembre 2021 et le 29 août 2023 sous le n° 2109611, Mme E Y, M. X M, M. F I, Mme AG K, Mme AA AJ, M. O H, Mme Q AC, M. D et Mme T V, Mme Z N, la société Franchet et Cie, la société Régie Janin et Cie et la société Régie Rochon-Lesne, représentés par la société d'avocats Guitton et Dadon, demandent au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du 29 septembre 2021 par lequel le préfet du Rhône a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans les communes de Lyon et Villeurbanne ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun d'eux de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de forme dès lors qu'il ne vise pas les constatations de l'observatoire local des loyers sur lesquelles il doit se fonder ;
- l'imprécision des limites des secteurs géographiques déterminés par l'arrêté en litige entache celui-ci d'illégalité ;
- le préfet s'est écarté illégalement des constats de l'observatoire des loyers en faisant relever des mêmes catégories les logements construits après 1990 ou les logements comportant plus de 4 pièces principales ;
- la délimitation des secteurs géographiques méconnaît les dispositions de l'article 2 du décret du 10 juin 2015 modifié ;
- la majoration des loyers pour les locations meublées est insuffisante et méconnaît le principe d'égalité dès lors qu'elle n'est pas proportionnelle au loyer de référence ;
- le décret du 2 septembre 2021 dont il est fait application ainsi que la délibération du 5 octobre 2020 au vu de laquelle ce décret a été pris sont entachés d'illégalité dès lors que les conditions cumulatives posées par la loi pour la mise en place de l'encadrement des loyers n'étaient pas remplies ;
- le calcul du loyer médian sur lequel repose la fixation des loyers de référence est entaché d'une erreur d'appréciation en ce qu'il intègre des logements dont le loyer est encadré.
Par un mémoire en intervention enregistré le 8 septembre 2022, Mme C AB épouse R, Mme AD A, Mme S U, Mme AF AK, M. AE W, M. P AH, M. B AB, M. AI et Mme J G, la société Omnium de la Croix-Rousse, la SCI du 29 rue C. Roy, la société Poros et compagnie, la SCI Alphée-Vial et la SCI Bonafous 4, représentés par la société d'avocats Guitton et Dadon, demandent au tribunal de faire droit aux moyens et conclusions de la requête de Mme Y et autres.
Par un mémoire en défense enregistré le 6 mars 2023, la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu l'arrêté attaqué et les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de la construction et de l'habitation ;
- la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ;
- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;
- le décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 modifié relatif aux modalités de mise en œuvre du dispositif d'encadrement du niveau de certains loyers et modifiant l'annexe à l'article R. 366-5 du code de la construction et de l'habitation ;
- le décret n° 2021-1143 du 2 septembre 2021 fixant le périmètre du territoire de la métropole de Lyon sur lequel est mis en place le dispositif d'encadrement des loyers prévu à l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Feron ;
- les conclusions de Mme de Mecquenem, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Guitton pour les requérants.
Considérant ce qui suit :
1. Par un décret n° 2021-1143 du 2 septembre 2021 pris sur une demande en ce sens exprimée par une délibération du conseil de la Métropole de Lyon du 5 octobre 2020, le premier ministre a mis en place sur le territoire des communes de Lyon et de Villeurbanne le dispositif expérimental d'encadrement des loyers prévu par l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018. Les requérants demandent l'annulation de l'arrêté du 29 septembre 2021 pris pour l'application de cet article 140 et par lequel le préfet du Rhône a fixé les différents loyers de référence applicables dans ces deux communes.
2. Les requêtes nos 2109074 et 2109611 visées ci-dessus sont dirigées contre le même arrêté et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.
Sur les interventions :
3. Mme AB épouse R, Mme A, Mme U, Mme AK, M. W, M. AH, M. AB, M. et Mme G, la société Omnium de la Croix-Rousse, la SCI du 29 rue C. Roy, la société Poros et compagnie, la SCI Alphée-Vial et la SCI Bonafous 4 justifient d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien des requêtes visées ci-dessus. Par suite, leur intervention est recevable.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
4. Aux termes de l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : " I. - A titre expérimental (et) dans les zones mentionnées à l'article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 (), les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat, la commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d'Aix-Marseille-Provence peuvent demander qu'un dispositif d'encadrement des loyers régi par le présent article soit mis en place. Sur proposition du demandeur (), un décret détermine le périmètre du territoire de la collectivité demandeuse sur lequel s'applique le dispositif, lorsque les conditions suivantes sont réunies : 1° Un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ; 2° Un niveau de loyer médian élevé ; 3° Un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ; 4° Des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l'habitat et de faibles perspectives d'évolution de celles-ci. Pour chaque territoire ainsi délimité, le représentant de l'Etat dans le département fixe, chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique (). / II. - Pour l'application du I, les catégories de logements et les secteurs géographiques sont déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l'observatoire local des loyers. Chaque loyer de référence est égal au loyer médian calculé à partir des niveaux de loyers constatés par l'observatoire local des loyers selon les catégories de logements et les secteurs géographiques. Chaque loyer de référence majoré et chaque loyer de référence minoré sont fixés, respectivement, par majoration et par minoration du loyer de référence (). / III. - A. - Dans les territoires où s'applique l'arrêté mentionné au I, le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du contrat de bail, dans la limite du loyer de référence majoré. Une action en diminution de loyer peut être engagée si le loyer de base prévu dans le contrat de bail est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature de ce contrat (). / VI. - Lors du renouvellement du contrat, une action en diminution de loyer peut être engagée si le montant du loyer fixé au contrat de bail () est supérieur au loyer de référence majoré. Lors du renouvellement du contrat, une action en réévaluation de loyer peut être engagée dès lors que le loyer est inférieur au loyer de référence minoré ().
En ce qui concerne la mise en place de l'encadrement des loyers :
5. Il est constant que, sur le territoire des communes de Lyon et de Villeurbanne, le niveau moyen de loyer constaté du parc locatif social s'inscrit dans un rapport de 1 à 2 avec le niveau du parc privé, ce qui, contrairement à ce que soutiennent les requérants, constitue un écart important au sens et pour l'application des dispositions du 1° du I de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018. Si les requérants font état de la construction de plus de 31 000 nouveaux logements à Lyon et de plus de 13 000 logements à Villeurbanne entre 2010 et 2019, il est toutefois constant que, sur le périmètre considéré, le rapport entre les logements commencés et les résidences principales existantes s'est établi en 2015 à 1,2% puis à 0,9% en 2019, soit à un niveau faible au sens du 3° du I de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018. Il n'est en outre pas sérieusement contesté qu'à la date du décret du 2 septembre 2021 et comme le relève le préfet défendeur en se référant aux énonciations du cahier communal du plan local d'urbanisme et d'habitat de la Métropole de Lyon relatives au programme d'orientations et d'actions pour l'habitat pour la période 2018-2026 et faisant notamment apparaître pour les communes concernées des objectifs de production de logement inférieurs de 6 à 7% à ceux de la période 2005-2014, les perspectives de production de logement étaient limitées. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir par voie d'exception qu'en mettant en place le dispositif d'encadrement des loyers sur le territoire des communes de Lyon et de Villeurbanne par le décret du 2 septembre 2021, le premier ministre a fait une inexacte application des dispositions des 1°, 3° et 4° du I de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018.
6. Reposant sur les mêmes arguments que ceux qui ont été écartés au point précédent et relatifs à la méconnaissance des conditions posées par le I de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018, le moyen soulevé par voie d'exception et tiré de l'illégalité de la délibération du 5 octobre 2020 par laquelle le conseil de la Métropole de Lyon a demandé à son président de solliciter la mise en place d'un dispositif d'encadrement des loyers ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
En ce qui concerne les autres moyens :
7. Il est constant que ni les visas ni les motifs de l'arrêté attaqué ne font état des constatations de l'observatoire local des loyers (OLL), dénommé UrbaLyon, auxquelles l'autorité préfectorale doit se référer en vertu des dispositions précitées du II de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018. Toutefois, cette seule circonstance n'affecte pas en elle-même la légalité de l'arrêté en litige et ne permet pas de considérer que, contrairement à ce que font au demeurant apparaître les pièces du dossier, le préfet du Rhône a négligé de déterminer les catégories de logements et les secteurs géographiques qu'il a prévus en fonction de la structuration du marché locatif constatée par cet observatoire, en particulier dans le rapport que ce dernier a établi au mois de juin 2021.
8. Si les requérants font valoir que les documents annexés à l'arrêté du 29 septembre 2021 ne permettent pas d'apprécier avec précision la limite des différents secteurs géographiques qui ont été déterminés, cette circonstance, qui a trait à l'application de l'arrêté en litige, est en tout état de cause sans incidence sur sa légalité.
S'agissant de la détermination des catégories de logement :
9. Aux termes du 1° de l'article 2 du décret du 10 juin 2015 visé ci-dessus et relatif aux modalités de mise en œuvre du dispositif d'encadrement des loyers : " Les catégories de logement sont déterminées en fonction au moins des caractéristiques du logement relatives au type de location, meublée ou non meublée, au nombre de pièces principales au sens de l'article R. 111-1 du code de la construction et de l'habitation et à l'époque de construction ".
10. Pour soutenir que le préfet du Rhône a négligé de tenir compte de la situation spécifique des immeubles les plus récents en réunissant au sein des mêmes catégories l'ensemble des logements dont la construction est postérieure à 1990, les requérants relèvent, d'une part, que les différents rapports établis par l'OLL entre 2020 et 2023 analysent la situation des constructions postérieures à 2005 et, d'autre part, que les coûts de la construction ont connu un renchérissement sur la période récente, en lien notamment avec le renforcement successif des exigences de la réglementation thermique à partir de 2001. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, pour des motifs tirés notamment de la nécessité d'asseoir les données statistiques sur des observations suffisamment nombreuses, UrbaLyon n'a pas proposé l'identification de catégories de logements supplémentaires pour les immeubles construits après 1990 dans la perspective de l'établissement de l'arrêté en litige. Les circonstances dont il est fait état ne suffisent pas pour considérer que le préfet du Rhône aurait méconnu les constatations de l'OLL et n'aurait pas défini les catégories de logement en cause avec une précision suffisante pour que la définition des loyers de référence soit en adéquation avec l'ensemble des caractéristiques qui déterminent habituellement la fixation du montant du loyer.
11. Faisant valoir que l'arrêté en litige s'écarte illégalement des constatations de l'OLL, qui distingue dans ses analyses les logements comptant 4 pièces principales et les logements de 5 pièces ou plus, les requérants critiquent la réunion au sein des mêmes catégories de l'ensemble des logements comportant 4 pièces principales ou plus. Toutefois et alors que l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018 précise que le loyer de référence doit être exprimé par un prix au mètre carré de surface habitable, ni le constat fait par les requérants au regard des analyses de l'OLL que la dispersion des loyers autour du loyer médian qui peut être identifié est plus importante pour les logements de 5 pièces et plus que pour les logements de 4 pièces ni l'affirmation selon laquelle le nombre de pièces est un critère déterminant pour apprécier la valeur locative d'un logement ne permettent de considérer qu'au regard des constatations de l'OLL, des catégories supplémentaires de logements auraient dû être définies en considération de la date de construction de l'immeuble concerné.
S'agissant de la délimitation des secteurs géographiques :
12. Aux termes du 2° de l'article 2 du décret du 10 juin 2015 visé ci-dessus : " Les secteurs géographiques délimitent des zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif ".
13. A l'appui de leur contestation de la délimitation des secteurs géographiques servant à la fixation des différents loyers de référence sur le territoire des communes de Lyon et de Villeurbanne, les requérants font valoir que celle-ci a été effectuée sur la base d'îlots statistiques définis selon des critères géographiques et démographiques sans lien avec le niveau des loyers. Toutefois et alors qu'il ressort des pièces du dossier que le zonage retenu a été défini au regard des similarités du marché locatif constatées sur des unités spatiales homogènes d'environ 2 000 habitants identifiées par l'Institut national de la statistique et des études économiques, les circonstances qui sont invoquées ne suffisent pas pour établir que ce zonage ne traduirait pas la réalité du marché ou ses évolutions et résulterait ainsi, dans l'application de l'article 2 du décret du 10 juin 2015 cité ci-dessus, d'une erreur manifeste d'appréciation.
S'agissant du montant des loyers de référence :
14. Alors même que ceux-ci concourraient à abaisser le loyer médian constaté, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire, ni de l'objectif poursuivi par la législation en cause, que les loyers faisant l'objet d'un plafonnement au titre d'une autre législation devraient être exclus du calcul des loyers de référence mentionnés à l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018. Par suite, le moyen tiré de la prise en compte du loyer de logements conventionnés par l'Agence nationale de l'habitat ou financés par des prêts locatifs doit être écarté.
S'agissant de la majoration du loyer des logements meublés :
15. Aux termes du IV de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018 : " L'arrêté mentionné au I du présent article fixe, pour les logements meublés soumis aux titres Ier bis et Ier ter de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré par catégorie de logement et par secteur géographique. Le loyer de référence, le loyer de référence majoré et le loyer de référence minoré sont déterminés par l'application d'une majoration unitaire par mètre carré aux loyers de référence définis au II du présent article pour tenir compte du caractère meublé du logement. Cette majoration est déterminée à partir des écarts constatés entre les loyers des logements loués nus et les loyers des logements loués meublés observés par l'observatoire local des loyers ".
16. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'arrêté en litige se fonde, s'agissant de la majoration des loyers de référence pour les logements meublés, sur les observations de l'OLL qui, comme en fait état le document présenté lors du comité de gouvernance de l'OLL du 28 juin 2021 produit en défense, a estimé à 6% en zones 1 et 2 ainsi qu'à 12% en zones 3 et 4 la majoration du loyer de référence susceptible d'être retenue afin de tenir compte de l'effet spécifique que le caractère meublé d'un logement peut avoir sur son loyer, abstraction faite de ses autres caractéristiques. En se bornant pour le surplus à soutenir en termes généraux que les majorations retenues sont insuffisante dès lors que la différence de loyer entre un logement non meublé et un logement meublé peut être estimée entre 10 et 15 % et à relever que des majorations identiques sont parfois retenues pour des catégories de logements dont le loyer de référence est pourtant différent, les requérants n'établissent pas que le préfet du Rhône, en retenant pour les logements meublés un coefficient de majoration unitaire compris entre 0,6 et 1,9 euro par mètre carré pour les 64 loyers de référence qu'il a fixés dans son arrêté, aurait fait une inexacte application des dispositions précitées du IV de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018 en méconnaissant notamment les écarts de loyer constatés par l'OLL.
17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'arrêté du 29 septembre 2021 doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement et dirigées contre l'Etat, qui n'est pas partie perdante.
D E C I D E :
Article 1er : L'intervention de Mme AB épouse R, de Mme AD A, de Mme S U, de Mme AF AK, de M. AE W, de M. P AH, de M. B AB, de M. AI et Mme J G, de la société Omnium de la Croix-Rousse, de la SCI du 29 rue C. Roy, de la société Poros et compagnie, de la SCI Alphée-Vial et de la SCI Bonafous 4 dans les instances nos 2109074 et 2109611 est admise.
Article 2 : La requête n° 2109074 de l'UNPI 69 et autres est rejetée.
Article 3 : La requête n° 2109611 de Mme Y et autres est rejetée.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires immobiliers de Lyon et sa région (UNPI 69), première requérante dénommée dans l'instance n° 2109074, à Mme Y, première requérante dénommée dans l'instance n° 2109611, à Mme AB épouse R, première intervenante dénommée, ainsi qu'à la préfète du Rhône.
Délibéré après l'audience du 2 octobre 2023, à laquelle siégeaient :
M. Gille, président,
M. Richard-Rendolet, premier conseiller,
Mme Feron, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe du tribunal le 6 mars 2024.
La rapporteure,
C. Feron
Le président,
A. Gille
La greffière,
L. Khaled
La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition,
Un greffier
2-2109611