Tribunal Administratif de Marseille, Décision, 2024-04-04, 2200630

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Illégalité du règlement intérieur : Le tribunal a constaté que le règlement intérieur ne respectait pas les dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, qui impose un espace suffisant pour l'expression des conseillers d'opposition. Le tribunal a noté que "l'espace réservé aux conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale doit, sous le contrôle du juge, présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti".

3. Erreur manifeste d'appréciation : Le tribunal a jugé que l'espace matériel attribué à M. Fayolle était arbitraire et non équitable, ce qui constitue une erreur manifeste d'appréciation. Il a été souligné que "l'utilisation des 433 caractères attribués dans un espace de 4,3 cm x 6,3 cm conduit à devoir réduire significativement la taille de la police de caractère, les rendant difficilement lisibles".

Interprétations et citations légales

2. Code de justice administrative - Article R. 421-1 : Cet article précise que le recours doit être formé dans un délai de deux mois à partir de la notification de la décision attaquée. Le tribunal a écarté l'argument de la commune selon lequel la demande de M. Fayolle était irrecevable, en affirmant que "M. Fayolle pouvait, sans conditions de délais, demander au maire d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal des modifications du règlement intérieur en raison de son illégalité".

3. Code de justice administrative - Article L. 911-1 : Cet article permet au tribunal d'ordonner des mesures d'exécution. Le tribunal a décidé que les injonctions demandées par M. Fayolle ne sont pas nécessaires, car le jugement n'impose pas nécessairement une telle mesure.

En conclusion, le tribunal a statué en faveur de M. Fayolle sur certains points, en soulignant l'importance de respecter les droits d'expression des élus d'opposition, tout en rejetant d'autres demandes qui n'étaient pas fondées.

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 23 janvier 2022, M. A Fayolle demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 3 décembre 2021 par laquelle le maire de Fos-sur-Mer a rejeté ses demandes du 15 novembre 2021 relatives à la modification du règlement intérieur pour modifier l'espace d'expression réservé aux élus de l'opposition dans les publications municipales et prévoir un tel espace sur le site internet et la page " facebook " de la commune ;

2°) d'annuler l'article 32 du règlement intérieur du conseil municipal ;

3°) d'enjoindre à la commune de Fos-sur-Mer d'insérer dans le règlement intérieur du conseil municipal de nouveaux articles concernant les conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité municipale visant à :

- créer dans le magazine municipal papier un espace d'expression égal à la moitié de la page consacrée aux tribunes politiques (soit un quart de page pour les deux groupes d'élus de l'opposition et 1.786 caractères pour chaque groupe) ou, à tout le moins, un nouvel article fixant la répartition des espaces pour chaque groupe, et ce dès la séance du conseil municipal suivant la notification du jugement à intervenir ;

- réserver un espace d'expression sur le site internet de la commune ainsi que sur la page " facebook " de la commune ;

4°) d'enjoindre à la commune de Fos-sur-Mer de lui réserver, dès la première publication suivant la notification du jugement à venir, un espace supplémentaire destiné à compenser la réduction injustifiée de celui qui lui a été réservé lors des parutions de juillet 2020 ;

5°) d'enjoindre à la commune de Fos-sur-Mer de publier un bandeau sur première de couverture du premier bulletin d'information qui suivra la notification du jugement à intervenir, sur un espace égal à un quart de la page, le message suivant : " Par jugement du tribunal administratif de Marseille, la commune de Fos-sur-Mer a été condamnée à se conformer à ses obligations en matière d'espaces consacrés à l'expression des élus de l'opposition sur le magazine de la commune et à verser à Monsieur A Fayolle la somme de 1 500 euros au titre des frais de justice qu'il a engagés devant le tribunal administratif " ;

6°) de mettre à la charge de la commune de Fos-sur-Mer la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il a intérêt pour agir en qualité de conseiller municipal d'opposition ;

- l'espace d'expression réservé aux élus d'opposition dans le bulletin municipal méconnaît l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ;

- l'espace attribué à sa liste dans le bulletin municipal demeure de 433 caractères alors que le règlement intérieur adopté le 22 octobre 2020 réserve aux tribunes politiques 7 144 caractères répartis au prorata de la représentation des listes au conseil municipal et que le maire a proposé d'attribuer 714 caractères à sa liste ayant obtenu 17,21% des voix et deux sièges ;

- cet espace excessivement restreint est plus de trois fois inférieur à celui de l'autre groupe d'opposition qui a obtenu 24,28 % alors que le requérant a réuni 17,21 % des suffrages, dans une revue de 24 à 28 pages, est au demeurant fixé de manière arbitraire ;

- la commune ne peut légalement fixer le nombre de caractères en fonction des résultats obtenus aux élections ;

- le règlement intérieur ne prévoyant aucune disposition sur la taille de l'espace réservé aux élus de l'opposition mais seulement une mention de la répartition du nombre de caractère total entre les listes, la décision du 3 décembre 2021 est d'autant plus illégale ;

- la décision rejetant sa demande d'un espace réservé sur le site internet et la page " facebook " de la commune méconnaît l'article L. 2121-27-1 s'agissant de supports d'informations générales sur les réalisations et la gestion du conseil municipal.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 septembre 2023, la commune de Fos-sur-Mer conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. Fayolle sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions à fin d'annulation de la décision du maire du 3 décembre 2021 sont irrecevables dès lors qu'elles sont dirigées contre une décision confirmative ;

- les conclusions à fin d'annulation de l'article 32 du règlement intérieur sont irrecevables comme étant tardives ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par M. Fayolle ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 8 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 décembre 2023.

La commune de Fos-sur-Mer a produit un mémoire enregistré le 24 janvier 2024, après la clôture de l'instruction, qui n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hétier-Noël, rapporteure,

- les conclusions de Mme Sarac-Deleigne, rapporteure publique,

- et les observations de M. Fayolle et de Mme B, représentant la commune de Fos-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 15 novembre 2021, M. Fayolle, conseiller municipal d'opposition de la commune de Fos-sur-Mer, a notamment demandé au maire la modification du règlement intérieur voté par le conseil municipal en agrandissant l'espace d'expression réservé à sa liste dans les publications municipales, et en insérant un espace d'expression pour les élus d'opposition sur le site internet et la page " facebook " de la commune. Par un courrier du 3 décembre 2021, le maire de la commune a rejeté ces demandes. M. Fayolle demande au tribunal l'annulation de cette décision ainsi que l'annulation de l'article 32 du règlement intérieur du conseil municipal.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'article 32 du règlement intérieur :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

3. Le point de départ du délai de recours contre les décisions d'un organisme collégial est, pour les membres de cet organisme, la date de la délibération à laquelle ils ont été régulièrement convoqués ou ont personnellement pris part.

4. Il ressort des pièces du dossier que M. Fayolle était présent et a pris part au vote lors de l'adoption du règlement intérieur de la commune de Fos-sur-Mer par une délibération du 22 octobre 2020. Dès lors, les conclusions à fin d'annulation de l'article 32 du règlement intérieur, présentées plus de deux mois après l'adoption du règlement intérieur, sont tardives, et doivent, par suite, être rejetées comme étant irrecevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 3 décembre 2021 :

5. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ". Aux termes de l'article L. 2121-8 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation ". L'article L. 2121-9 du même code dispose : " Le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu'il le juge utile () ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour () ".

6. Il résulte de ces dispositions que, si le maire arrête seul le contenu de l'ordre du jour du conseil municipal, il ne peut rejeter une demande visant à l'inscription à l'ordre du jour d'une délibération modifiant le règlement intérieur de l'assemblée si cet acte est lui-même illégal ou devenu sans objet, sans que ne puisse être opposée l'existence de délais de recours.

7. Le nouveau règlement intérieur a été adopté par le conseil municipal de Fos-sur-Mer le 22 octobre 2020. Dès lors, M. Fayolle pouvait, sans conditions de délais, demander au maire d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal des modifications du règlement intérieur en raison de son illégalité, quand bien même il aurait présenté des demandes similaires avant l'adoption de ce règlement. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Fos-sur-Mer, tirée de ce que la décision attaquée ne serait que confirmative et que les délais pour contester la décision initiale de rejet auraient en conséquence expiré, ne peut qu'être écartée.

8. Aux termes de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. / Les modalités d'application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal ".

9. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au conseil municipal de déterminer les conditions de mise en œuvre du droit d'expression des conseillers municipaux d'opposition dans les bulletins d'information générale portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal et que l'espace réservé aux conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale doit, sous le contrôle du juge, présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti eu égard aux caractéristiques de la publication. Il résulte également de ces dispositions qu'un espace doit être réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale dans toute publication comportant des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal, y compris sur le site internet de la commune.

10. Aux termes de l'article 32 du règlement intérieur du conseil municipal adopté le 22 octobre 2020 : " Bulletin d'information (article L. 2121-27-1 CGCT) : Un espace est réservé dans le Bulletin d'information municipal, à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. / La répartition de l'espace d'expression réservé aux conseillers n'appartenant pas à la majorité est fixée par le conseil municipal. / Les conseillers municipaux des différentes représentations politiques issues du scrutin municipal ont la possibilité d'adresser au Maire, trois semaines au moins avant la parution du bulletin municipal. / L'espace réservé à l'ensemble des tribunes comporte 7144 caractères (espaces compris), répartis entre les représentants des listes, au prorata de leur représentation au sein du Conseil municipal. / Il est rappelé que le contenu des tribunes devra être exempt de texte à caractère diffamatoire ou portant atteinte à la dignité humaine ".

Sur la légalité de la décision attaquée en tant qu'elle se prononce sur les modifications relatives au bulletin municipal d'information :

11. De première part, la circonstance que, pour mettre en œuvre le droit d'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale dans le bulletin municipal, le conseil municipal a décidé, dans le cadre de son règlement intérieur, de réserver une page aux tribunes politiques toutes sensibilités confondues et de limiter la longueur des articles à publier par un groupe ou un conseiller isolé à un nombre maximal de caractères d'imprimerie, la longueur totale de l'article étant proportionnée à la représentativité de ce groupe ou de cet élu, n'est pas de nature à caractériser la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-27-1 précité.

12. De seconde part, il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal comporte trente-trois élus, que le groupe majoritaire est constitué de vingt-sept élus et les deux groupes d'opposition de deux élus pour le groupe de M. Fayolle et de quatre élus pour l'autre groupe d'opposition. Le nombre de caractères attribués pour les tribunes politiques étant de 7 144, soit 216 caractères par élus, M. Fayolle ne saurait soutenir qu'en lui attribuant 433 caractères, la décision attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

13. Il résulte des deux points précédents que le règlement intérieur n'étant pas entaché d'illégalité, le maire de la commune de Fos-sur-Mer n'était pas tenu d'inscrire à l'ordre du jour les demandes de M. Fayolle à ce titre.

14. De troisième part, il est constant, s'agissant de l'espace matériel réservé aux élus de l'opposition dans le bulletin municipal, résultant d'une simple décision du maire, directeur de la publication, et non du règlement intérieur, qui n'a pas à comporter de disposition détaillée sur ce point, que cette superficie mesure 4,3 cm x 6,3 cm pour la liste de M. Fayolle ayant obtenu 17,21 % et deux sièges, se voyant ainsi attribuer le même espace que la liste arrivée en troisième position lors des précédentes élections municipales de 2014 avec 7,90 % et un siège. Il est également constant que l'autre groupe d'opposition a vu son espace légèrement augmenter alors que son score avait diminué entre 2014 (26,36 %) et 2020 (24,28 %) avec un nombre d'élus identique (quatre sièges) passant de 13,3 cm x 6,3 cm à 13,8 cm x 6,3 cm. Il est enfin constant que l'utilisation des 433 caractères attribués dans un espace de 4,3 cm x 6,3 cm conduit à devoir réduire significativement la taille de la police de caractère les rendant difficilement lisibles. Dans ces conditions, l'espace matériel attribué à la liste d'opposition de M. Fayolle dans le bulletin d'information a été fixé arbitrairement et n'a pas été réparti équitablement. Par suite, la décision implicite, résultant du silence gardé sur ce point par le courrier du 3 décembre 2021, par laquelle le maire a rejeté la demande relative à l'augmentation de l'espace matériel réservé aux élus de la liste de M. Fayolle dans le bulletin municipal est entachée d'erreur de droit et doit être annulée.

Sur la légalité de la décision attaquée en tant qu'elle se prononce sur l'insertion d'un espace réservé aux élus de l'opposition sur le site internet et la page facebook de la commune de Fos-sur-Mer :

15. Le site internet et la page " facebook " de la commune de Fos-sur-Mer contiennent, contrairement à ce que la commune soutient en défense, des informations relatives aux réalisations et à la gestion du conseil municipal. La commune de Fos-sur-Mer ne saurait par ailleurs utilement soutenir que, comme n'importe quel administré, M. Fayolle peut faire des commentaires sur les informations diffusées par la ville ou peut disposer d'un compte personnel Facebook pour disposer d'un espace d'expression. Par suite, la décision du 3 décembre 2021 du maire de Fos-sur-Mer, en tant qu'elle refuse l'inscription à l'ordre du jour du conseil municipal de la modification du règlement intérieur, pour y insérer des dispositions concernant un espace d'expression sur le site de la commune et sur sa page facebook, méconnait les dispositions de l'article L. 2121-27-1 précité et doit, par suite, être annulée.

16. Il résulte de tout ce qui précède, que M. Fayolle est seulement fondé à demander l'annulation de la décision du 3 décembre 2021 en tant que le maire a refusé de modifier l'espace matériel réservé aux élus de l'opposition dans le bulletin municipal d'information et en tant qu'il a refusé d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal les modifications du règlement intérieur visant à assurer un espace réservé à l'expression des conseillers élus sur le site internet et la page facebook de la commune.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ".

18. Le présent jugement n'implique pas nécessairement que le tribunal prononce les injonctions demandées par le requérant. Par suite, les conclusions présentées au titre des dispositions précitées doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. Fayolle, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la commune de Fos-sur-Mer et non compris dans les dépens, qui ne sont au demeurant pas établis. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Fos-sur-Mer le paiement d'une somme de 1 500 euros à M. Fayolle, qui ne justifie pas avoir exposé des frais compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La décision du 3 décembre 2021 du maire de Fos-sur-Mer est annulée en tant qu'elle refuse de modifier l'espace matériel réservé aux élus de l'opposition dans le bulletin municipal d'information et en tant qu'elle refuse l'inscription à l'ordre du jour du conseil municipal des modifications du règlement intérieur visant à assurer un espace réservé à l'expression des conseillers élus sur le site internet et la page facebook de la commune.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A Fayolle et à la commune de Fos-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Gonneau, président,

Mme Fabre, première conseillère,

Mme Hétier-Noël, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2024.

La rapporteure,

signé

C. Hétier-Noël

Le président,

signé

P-Y. Gonneau

La greffière,

signé

B. Marquet

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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No 2200630