Tribunal Administratif de Marseille, Décision, 2024-07-04, 2110997

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Absence de preuve d'illégalité dans l'attribution de l'ISS : M. A a soutenu que le coefficient de 0,09 ne respectait pas les valeurs minimales fixées par l'arrêté du 25 août 2003. Cependant, le tribunal a jugé que ces dispositions ne s'appliquaient pas aux agents territoriaux, permettant ainsi à la commune de moduler le coefficient à la baisse sans justification circonstanciée. Le tribunal a affirmé que "l'administration n'est alors pas tenue de justifier par des décisions circonstanciées au regard de la manière de servir de l'agent".

3. Absence de preuve de harcèlement moral : Concernant les allégations de harcèlement, le tribunal a noté que M. A n'a pas fourni d'éléments probants pour soutenir ses accusations. Il a été rappelé que "l'agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral doit soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement".

Interprétations et citations légales

2. Régime indemnitaire : Les articles 87 et 88 de la loi du 26 janvier 1984 précisent que les collectivités territoriales fixent les régimes indemnitaires dans les limites des régimes applicables aux fonctionnaires de l'État. L'article 1er du décret du 6 septembre 1991 précise que "le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'État exerçant des fonctions équivalentes". Cela établit un cadre pour la modulation des indemnités, permettant aux collectivités d'adapter les coefficients en fonction de la performance des agents.

3. Harcèlement moral : L'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 stipule que "aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral". Cette disposition impose à l'administration de prouver que les agissements reprochés ne sont pas constitutifs de harcèlement, ce qui n'a pas été fait dans le cas de M. A.

En conclusion, le tribunal a rejeté l'ensemble des demandes de M. A, considérant que les arguments avancés ne reposaient pas sur des éléments probants suffisants et que les délais de recours n'avaient pas été respectés.

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 décembre 2021 et 2 octobre 2023, M. B A demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 novembre 2010 par lequel le maire de Salon-de-Provence lui a attribué l'indemnité spécifique de service au coefficient individuel de 0,09 ;

2°) d'enjoindre à la commune de Salon-de-Provence de reprendre un arrêté d'attribution de l'indemnité spécifique de service en lui accordant un coefficient de 1 prenant en compte sa valeur professionnelle, avec effet rétroactif jusqu'à son départ à la retraite ;

3°) de condamner la commune à lui verser la somme de 95 423,57 euros diminuée de la valeur des cotisations sociales, représentant la somme qu'il aurait dû percevoir au titre de l'indemnité spécifique de service en plus de celles qu'il a déjà perçues ;

4°) de condamner la commune à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il a subi en raison de l'attribution par l'administration d'un coefficient de modulation individuel de l'ISS erroné et du harcèlement dont il a été victime au cours de sa carrière au sein de la commune ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Salon-de-Provence la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le coefficient de modulation individuel de l'indemnité spécifique de service (ISS) attribué par l'arrêté attaqué est erroné dès lors qu'il ne respecte pas les valeurs minimales et maximales fixées par l'arrêté du 25 août 2003 fixant les modalités d'application du décret n° 2003-799 du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service ;

- sa valeur professionnelle a toujours été élevée et il a toujours été bien noté ;

- le dernier alinéa de l'article 3 de l'arrêté d'application du décret 2003-799 du 25 août 2003 n'est pas applicable à sa situation ;

- l'attribution de ce coefficient de modulation est constitutif d'une sanction déguisée ;

- il a été victime d'une discrimination dès lors que la commune n'a pas respecté le principe d'égalité entre les agents ;

- il a droit au versement régulier de l'ISS jusqu'à son départ à la retraite soit la somme de 95 423,57 euros concernant la période du mois d'août 2010 à juin 2019 ;

- il a été victime de différents faits constitutifs de harcèlement moral entre janvier 1995 et janvier 2019 et d'une mutation d'office irrégulière ayant entrainé l'apparition d'une maladie professionnelle, lui ouvrant droit à réparation à hauteur de 50 000 euros ;

- ses créances ne sont pas prescrites.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 septembre 2023, la commune de Salon-de-Provence, représentée par Me Drai, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 novembre 2010 ainsi que ses conclusions à fin d'injonction sont irrecevables dès lors que le délai de recours contentieux contre cet acte est expiré ;

- les créances indemnitaires ayant pour objet de réparer l'illégalité de l'arrêté du 22 novembre 2010 sont prescrites ;

- les créances indemnitaires en réparation de son préjudice moral sont prescrites.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ;

- le décret n° 2003-799 du 25 août 2003 ;

- l'arrêté du 25 août 2003 fixant les modalités d'application du décret n° 2003-799 du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts et chaussées et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fabre, rapporteure,

- les conclusions de Mme Sarac-Deleigne, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bail représentant la commune de Salon-de-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, agent titulaire du grade d'ingénieur territorial depuis le 1er juillet 2010 a été employé par la commune de Salon-de-Provence avant de faire valoir ses droits à la retraite le 1er juillet 2019. Par une délibération du 6 mai 2010, le conseil municipal a prévu le bénéfice, pour les agents concernés, de l'indemnité de spécifique de service et de la prime de service et de rendement qui devaient être revalorisées en référence aux barèmes fixés par arrêtés ministériels. Par arrêté du 22 novembre 2010, le maire de la commune a attribué à M. A une indemnité spécifique de service au taux moyen annuel de 10 803 euros affecté d'un coefficient de modulation individuelle de 0,09 à compter du 1er août 2010. Par arrêté ministériel du 31 mars 2011, le taux de base de l'indemnité de spécifique de service, initialement fixé au montant de 356,53 euros, a été augmenté à 361,90 euros. Par courrier du 26 mars 2021, M. A a été informé par la commune de la présence d'anomalies dans le calcul de l'ISS à laquelle il avait droit. Par courrier du 23 août 2021, M. A a sollicité le maire de la commune afin d'une part, de rectifier le coefficient de modulation individuelle de 0,09 qui lui avait été attribué par l'arrêté du 22 novembre 2010 et d'autre part, d'obtenir réparation du préjudice financier qu'il estime avoir subi résultant de l'erreur de l'administration dans l'attribution de son coefficient de modulation individuelle ainsi que de son préjudice moral résultant de faits de harcèlement moral dont il estime avoir été victime de la part de la commune. Sa demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. M. A demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 22 novembre 2010 par lequel le maire de Salon-de-Provence lui a attribué l'indemnité spécifique de service et de condamner la commune à lui verser la somme totale de 1 457 423,57 euros en réparation du préjudice financier et moral qu'il estime avoir subi.

Sur la recevabilité des conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 novembre 2010 :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

3. Il ressort des mentions portées sur l'arrêté en litige qu'il a été notifié à M. A le 23 novembre 2010 et qu'il comportait la mention des voies et délais de recours. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de cet arrêté présentées par l'intéressé, enregistrées le 17 décembre 2021, soit après l'expiration du délai de recours contentieux, sont tardives. Il suit de là que la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de l'irrecevabilité de ces conclusions pour ce motif doit être accueillie.

4. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 22 novembre 2010 présentées par M. A doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Salon-de-Provence de reprendre un arrêté d'attribution de l'indemnité spécifique de service en lui accordant un coefficient de modulation individuelle égal à 1.

Sur les conclusions indemnitaires relatives à l'indemnité spécifique de service que M. A aurait dû percevoir au titre des années 2010 à 2019 :

5. Aux termes de l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général ". Aux termes de l'article 88 de cette même loi, dans sa rédaction applicable au litige : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application des dispositions de l'article 88 précité : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " L'assemblée délibérante de la collectivité () fixe () la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. () / L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire ".

6. Il résulte de ces dispositions qu'il revient à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse, en vertu du principe de parité qui est énoncé, être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. Il appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination de déterminer, dans les limites prévues par l'assemblée délibérante de la collectivité, le taux individuel d'indemnité applicable aux fonctionnaires de sa collectivité.

7. Il résulte de l'instruction que, par délibération du 6 mai 2010, la commune de Salon-de-Provence a adopté les modalités de versement de l'ISS déterminées par le décret n° 2003-799 du 25 août 2003. Si, d'une part, M. A soutient que le coefficient de modulation de l'indemnité spécifique de service de 0,09 qui lui a été attribué jusqu'en juillet 2019 méconnaît la valeur minimale du coefficient fixé à 0,85 par l'arrêté du 25 août 2003 fixant les modalités d'application du décret du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts et chaussées et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement, ses dispositions ne sont pas applicables aux agents territoriaux. Dès lors, ces dispositions ne font pas obstacle à ce que la modulation à la baisse du coefficient d'attribution de cette prime puisse être inférieure au montant prévu pour les fonctionnaires de l'Etat, une telle possibilité étant ouverte à la commune indépendamment de l'application, à titre exceptionnel, de minorations de l'indemnité en fonction de la manière de servir de l'agent, prévue par ailleurs par l'article 3 de l'arrêté du 25 août 2003 précité. L'administration n'est alors pas tenue de justifier par des décisions circonstanciées au regard de la manière de servir de l'agent territorial l'application de cette modulation à la baisse. D'autre part, si M. A fait valoir qu'il a toujours été bien noté, il ne l'établit pas par les seules fiches de notation produites au titre des années 1992 à 2009. Par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir que l'administration aurait commis une illégalité fautive dans l'attribution de son coefficient de modulation de l'indemnité spécifique de service attribué jusqu'en juillet 2019.

8. Enfin, si le requérant soutient avoir fait l'objet d'une discrimination dans l'attribution du montant de son ISS par rapport à d'autres agents du même grade, il n'apporte aucune pièce à l'appui de ses allégations. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que la fixation de son coefficient d'ISS serait révélatrice d'une sanction déguisée.

9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'exception de prescription opposée par la commune de Salon-de-Provence, que les conclusions indemnitaires présentées par M. A sur le fondement des fautes commises dans la fixation de son régime indemnitaire doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires relatives à la réparation du harcèlement moral que M. A estime avoir subi :

10. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.() ".

11. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral.

12. M. A demande la réparation du préjudice moral subi à raison du harcèlement moral dont il estime avoir fait l'objet durant une période s'étendant de 1995 à 2013. Il soutient avoir été écarté de ses fonctions de responsable des applications informatiques, que des sanctions disciplinaires lui ont été infligées injustement, qu'il a reçu de mauvaises appréciations littérales alors qu'il était bien noté et qu'il n'a bénéficié d'aucune notation certaines années. Il soutient également que le directeur des services a commandé un audit en 2010 auprès du centre de gestion de la fonction publique territoriale des Bouches-du-Rhône dans le but de le mettre en difficulté et de l'évincer de son poste et que ces agissements ont été à l'origine de sa maladie professionnelle à compter du 16 novembre 2010. Toutefois, le requérant ne désigne pas précisément les auteurs des agissements dénoncés, qui auraient perduré pendant une période de dix-huit ans et, en se bornant à renvoyer à différentes décisions de justice rendues par le tribunal administratif de Marseille ou par la cour administrative d'appel de Marseille, il ne produit pas d'éléments circonstanciés susceptibles d'établir ses allégations. En tout état de cause, si sa mutation au service " achat " a été annulée par un jugement n° 9601888 de ce tribunal du 30 avril 1997, M. A a été réintégré dans ses fonctions de responsable du service des ressources technologiques en juillet 2003 et a obtenu la réparation de son préjudice moral résultant de la dégradation progressive de ses conditions de travail, de son isolement et des mesures vexatoires dont il a fait l'objet durant la période courant de 1996 à 2000 à hauteur de 10 000 euros par jugement définitif du tribunal administratif de Marseille n°0202822 du 8 mars 2007. Dès lors, il ne saurait demander une seconde fois la réparation d'un préjudice déjà indemnisé à ce titre.

13. Si M. A soutient en outre qu'il a été muté d'office en novembre 2010 par le maire de la commune dans l'intérêt du service à un poste de responsable Agenda 21 qui ne lui conférait aucune responsabilité, il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté qu'il avait précédemment refusé un poste de chef de service propreté urbaine, garage, transports et chaudronnerie relevant du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux. Le requérant ne saurait au demeurant se prévaloir d'une illégalité interne de la décision de mutation d'office au poste de responsable Agenda 21 résultant du jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1101791 du 29 juin 2013, dès lors que celui-ci a prononcé l'annulation de cette décision pour vice de procédure, la commune n'ayant alors pas respecté les dispositions relatives à la communication de son dossier individuel. Par ailleurs, il résulte de l'instruction, ainsi que le relèvent d'ailleurs les jugements de ce tribunal n°0000062 du 16 décembre 2005 et n°0002838 du 15 décembre 2004, que le requérant a refusé à plusieurs reprises de déférer aux ordres de sa hiérarchie et de se présenter aux postes de travail auxquels il était affecté et qu'il s'est vu infliger une sanction disciplinaire d'exclusion de fonctions de trois mois qui n'a été annulée qu'en tant qu'elle avait un caractère rétroactif. Il résulte en outre de ses fiches de notation qu'il a été souvent remis en cause par ses collègues, son équipe ou son élu, et que son comportement posait problème. Si le requérant justifie, par les certificats médicaux versés dans l'instance, qu'il a été placé en congé de maladie professionnelle du 16 novembre 2010 au 9 mars 2015 et qu'il a rencontré pendant de nombreuses années une situation de souffrance au travail qui s'est traduite par des arrêts de travail, il ne résulte pas de l'instruction que le comportement de sa hiérarchie soit à l'origine de cette situation. Il n'est par ailleurs pas établi, pour les motifs précédemment indiqués aux points 7 et 8, que la fixation par l'autorité territoriale du coefficient individuel de l'indemnité spécifique de service attribué à M. A révélerait une sanction déguisée à son égard ainsi qu'il le soutient.

14. Enfin, si, dans ses écritures en réplique, le requérant soutient avoir subi des faits de harcèlement moral notamment en 2015, 2016 et jusqu'en 2019 dès lors qu'il aurait été privé d'emploi à compter de sa réintégration le 10 mars 2015 au sein de la collectivité à la suite de son congé de maladie, il n'établit pas ce fait par les pièces qu'il produit. En outre, il résulte de l'instruction qu'il a refusé un poste au service d'hygiène de la commune en 2016. S'il soutient par ailleurs qu'il a occupé, à compter du mois de décembre 2017 jusqu'à son départ à la retraite en juillet 2019, un poste de correspondant pour le répertoire des immeubles localisés, qui ne correspondait pas à son grade et qu'un autre agent moins qualifié que lui a été nommé au poste de délégué à la protection des données, il n'établit pas avoir demandé à occuper ce dernier poste ni d'ailleurs s'être opposé à son affectation au poste de correspondant pour le répertoire des immeubles localisés. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que M. A ait été victime d'agissements répétés de harcèlement moral exercés à son encontre, au sens des dispositions de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 pour lesquels la responsabilité de la commune de Salon-de-Provence se trouverait engagée à compter de l'année 2015.

15. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'exception de prescription opposée par la commune, les conclusions à fin d'indemnisation présentées par M. A doivent être également rejetées dans leur ensemble, ainsi que, par voie de conséquence ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Salon-de-Provence.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Hameline, présidente,

Mme Fabre, première conseillère,

Mme Hétier-Noël, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024.

La rapporteure,

signé

E. Fabre

La présidente,

signé

M.-L. Hameline

La greffière,

signé

B. Marquet

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°2110997