Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 10 juin 2021, M. A de C, représenté par Me Khatri, demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision résultant du silence gardé par le maire de Nice sur sa demande de communication des notes de frais et reçus des déplacements, des frais de restauration comportant les noms des personnes invitées, les reçus de tous les autres frais de restauration de l'année 2018 de MM. Estrosi, Queyron, Leroux, Martinez, Buchet et Borre, et l'intégralité des relevés de cartes bleues dont disposent éventuellement ces personnes ;
2°) d'enjoindre à la commune de Nice de lui communiquer l'ensemble des documents administratifs demandés dans un délai de huit jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;
3°) de condamner la commune de Nice à lui verser une somme de 8 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la mise en demeure du 29 mai 2020 ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Nice une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les entiers dépens.
Il soutient que :
- les documents administratifs demandés sont communicables ;
- le refus persistant de communiquer ces documents porte atteinte à la liberté de la presse et à la liberté d'entreprendre ;
- ce refus illégal engage la responsabilité de la commune de Nice et doit donner lieu à réparation ;
- il le prive de la possibilité de rédiger un article sur la gestion des dépenses budgétaires pour 2018 ;
- il a subi une perte de revenus de 3 000 euros et un préjudice moral de 5 000 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2021, la commune de Nice, représentée par Me Rey, conclut au rejet de la requête et à ce que M. de C lui verse une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et soit condamné aux entiers dépens de l'instance.
Elle fait valoir que la requête est irrecevable et qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Par une ordonnance du 11 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 mars 2022 à 12h00.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions présentées aux fins d'annulation en raison de leur tardiveté : le requérant a introduit sa requête dans un délai de plus d'un an après la connaissance acquise de la décision attaquée.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative ;
La présidente du tribunal a désigné M. Thierry Bonhomme, vice-président, pour statuer sur les litiges visés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 10 mai 2023 :
- le rapport de de M. Bonhomme, président ;
- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,
- les observations de Me Menard, substituant Me Khatri, pour M. de C, qui fait en outre valoir que le requérant a subi une perte de chance, a droit à réparation en raison des démarches menées en vain, au remboursement des frais postaux et des frais de représentation ;
- et celles de Me Tabarly pour la commune de Nice, qui fait en outre valoir que les nouveaux chefs de préjudice invoqués à l'audience n'ont pas été évoqués dans les écritures et ne peuvent donner lieu à réparation.
Considérant ce qui suit :
1. M. de C a demandé au maire de Nice, par deux courriers électroniques des 22 mai et 12 juin 2019, la communication des notes des frais déplacement et de restauration du maire de Nice et de son cabinet, ainsi que la copie de tous les autres frais de représentation, au titre de l'année 2018. En l'absence de réponse, M. de C a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), qui a rendu son avis le 29 janvier 2020. Par un courrier du 29 mai 2020, M. de C a demandé à la commune de Nice de lui communiquer les documents pour lesquels la CADA avait rendu un avis favorable. Par la présente requête, M. de C demande au tribunal, d'une part, l'annulation de la décision implicite par laquelle la commune de Nice a refusé de lui communiquer la copie de l'ensemble des frais déplacement et de restauration du maire et de son cabinet, ainsi que la copie de tous les autres frais de représentation, au titre de 2018, et d'autre part, l'indemnisation des préjudices causés par le refus de lui communiquer ces documents.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". L'article R. 421-5 de ce code dispose : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".
3. Aux termes de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. / () ". Aux termes de l'article L. 112-6 du même code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / () ". Aux termes de l'article L. 412-3 de ce code : " La décision soumise à recours administratif préalable obligatoire est notifiée avec l'indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé. / () ". L'article R. 112-5 de ce code dispose : " L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / 2° La désignation, l'adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier ; / 3° Le cas échéant, les informations mentionnées à l'article L. 114-5, dans les conditions prévues par cet article. / Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article L. 232-3 ". Aux termes de l'article R. 343-3 du code des relations entre le public et l'administration : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande. ". Aux termes de l'article R. 343-4 du même code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". Aux termes de l'article R. 343-5 de ce code : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".
4. Il résulte de ces dispositions qu'en matière de communication de documents administratifs, pour que les délais prévus aux articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration soient opposables, la notification de la décision administrative de refus, ou l'accusé de réception de la demande l'ayant fait naître si elle est implicite, doit nécessairement mentionner l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire devant la CADA, ainsi que les délais selon lesquels ce recours peut être exercé. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité administrative mise en cause d'informer le demandeur du recours contentieux qu'il peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents, si la décision de refus est confirmée après la saisine de cette commission. L'absence de telles mentions a seulement pour effet de rendre inopposables les délais prévus, pour l'exercice du recours contentieux, par les articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration, d'une part, et aux articles R. 343-3 à R. 343-5 de ce même code, d'autre part.
5. Toutefois le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.
6. Les règles énoncées au point précédent, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par les textes cités au point 2, dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision.
7. En l'espèce, M. de C a demandé au maire de Nice, par deux courriers électroniques des 22 mai et 12 juin 2019, la communication des notes des frais déplacement et de restauration du maire de Nice et de son cabinet, ainsi que la copie de tous les autres frais de représentation, au titre de 2018. En l'absence de réponse, M. de C a saisi la CADA, qui a rendu son avis le
29 janvier 2020. Par un courrier du 29 mai 2020, M. de C a demandé à la commune de Nice de lui communiquer les documents pour lesquels la CADA avait rendu un avis favorable. Il n'est pas établi que le requérant ait été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de sa demande initiale de communication dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il aurait été destinataire d'un accusé de réception de la part de la commune de Nice. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, en particulier du courrier précité du 29 mai 2020, que le requérant avait pris connaissance du " refus silencieux " de la commune de Nice concernant sa demande de communication de documents. Ainsi, il a nécessairement eu connaissance à cette date de la décision implicite de rejet concernant sa demande. Or, M. de C a introduit sa requête le 10 juin 2021, soit dans un délai de plus d'un an après la connaissance acquise de la décision implicite attaquée. Par suite, en l'absence de circonstance particulière, les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. de C, faute d'avoir été introduites dans le délai raisonnable d'un an, sont tardives. Elles se trouvent entachées d'irrecevabilité et doivent ainsi être rejetées. En conséquence, il y a également lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction sous astreinte présentées par le requérant.
Sur les conclusions indemnitaires :
8. Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-6 de ce code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires () ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ". Conformément à l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".
9. Des notes de frais et reçus de déplacements ainsi que des notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation d'élus locaux ou d'agents publics constituent des documents administratifs, communicables à toute personne qui en fait la demande dans les conditions et sous les réserves prévues par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration citées au point précédent.
10. Il résulte de ce qui précède que le refus opposé par la commune de Nice à la demande de communication de documents présentée par M. de C est illégal et constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Nice.
11.Il résulte de l'instruction que M. de C, qui se borne à faire état, avant la clôture de l'instruction, d'une part, de l'entrave à la liberté de la presse qu'a constitué le refus de communication des documents administratifs litigieux en raison de l'impossibilité dans laquelle il s'est trouvé de publier un article relatif à la gestion des dépenses budgétaires de la commune de Nice au titre de l'année 2018 et, d'autre part, de la multiplication des démarches qu'il a dû entreprendre aux fins d'obtenir la communication des documents administratifs en litige, n'établit pas avoir subi un préjudice matériel et moral en raison du refus fautif de l'administration de procéder à leur communication. Par suite, ses conclusions indemnitaires doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Nice, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Nice.
13. Aucun dépens n'ayant été exposé au cours de l'instance, les conclusions présentées sur le fondement de l'article R. 761-1 du code de justice administrative par M. de C et la commune de Nice doivent être rejetées.
D E C I D E :
Article 1 : La requête de M. de C est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Nice au titre des articles L. et R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A de C et à la commune de Nice.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mai 2023.
Le magistrat désigné,
Signé
T. BONHOMMELa greffière,
Signé
O. MOULOUD
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour le greffier en chef,
Ou par délégation la greffière,