Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 13 décembre 2022, M. A E, représenté par Me Plaisant, demande au Tribunal :
1°) de condamner la Nouvelle-Calédonie à lui verser une somme de 12 388 910 francs CFP, en réparation des préjudices causés par son éviction irrégulière ;
2°) de mettre à la charge de la Nouvelle-Calédonie une somme de 350 000 francs CFP, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- ainsi que l'ont constaté les jugements n° 1800315 du 28 mai 2019 et n° 1900395 du 22 octobre 2022 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie, il a été irrégulièrement évincé à deux reprises de ses fonctions de sénateur coutumier ;
- les fautes ici commises doivent donner lieu à l'attribution d'une somme de 12 388 910 francs CFP, en réparation des pertes de rémunération subies entre septembre 2018 et août 2020.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2023, la Nouvelle-Calédonie conclut au rejet de la requête de M. E.
Elle soutient que :
- la requête, qui n'a pas été spécifiquement précédée d'une réclamation préalable et est en tout état de cause tardive à supposer même que sa réclamation du 16 novembre 2021 puisse être prise en compte, est irrecevable ;
- aucune réparation n'est due.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ;
- la délibération n° 001/CP du 5 novembre 1999 ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- l'ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 13 juillet 2023 :
- le rapport de M. Briquet, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Peuvrel, rapporteure publique,
- et les observations de Me Amice du cabinet Plaisant avocat de M. E et de Mme B représentante du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
Considérant ce qui suit :
1. M. E, qui était membre du sénat coutumier de la Nouvelle-Calédonie depuis 2015, demande au tribunal de condamner la Nouvelle-Calédonie à lui verser une somme de 12 388 910 francs CFP, en réparation des préjudices causés par son éviction irrégulière de ses fonctions, intervenue à deux reprises en 2018 et 2019.
Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :
2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. / () ". Aux termes de son article R. 421-2 : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / () ". Aux termes de son article R. 421-5 : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".
3. Aux termes de l'article 19 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, demeuré applicable à la Nouvelle-Calédonie en vertu du 2° de l'article 8 de l'ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 : " Toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception [devant notamment, lorsque cette demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet, mentionner les voies et délais de recours à l'encontre de cette décision]. / () / Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications [requises]. / () ".
4. Il résulte du principe de sécurité juridique que le destinataire d'une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s'il entend obtenir l'annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s'appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d'une personne publique qui, s'ils doivent être précédés d'une réclamation auprès de l'administration, ne tendent pas à l'annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l'effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription.
5. Il résulte de l'instruction que M. E a présenté une demande préalable au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, qui a été reçue le 16 novembre 2021 par ce dernier et a donné lieu à une décision implicite de rejet deux mois plus tard. Sa demande n'ayant pas donné lieu à un accusé de réception mentionnant les voies et délais de recours, les délais de recours ne lui sont pas opposables. L'introduction, le 1er mars 2022, d'un premier recours indemnitaire devant le tribunal administratif n'a pas eu pour effet de faire courir ces délais, l'inopposabilité résultant de l'absence de mention des voies et délais demeurant. L'intervention, le 9 novembre 2022, d'une ordonnance du président du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie n'interdisait pas l'introduction d'un nouveau recours, ni n'a fait courir les délais, ni même n'obligeait à présenter une nouvelle demande préalable, dès lors que cette ordonnance n'a pas rejeté la requête de M. E et s'est bornée à prendre acte de son désistement, lequel n'était qu'un désistement d'instance et non d'action, M. E ayant mis fin à son premier recours sur la foi d'un projet de protocole d'accord transactionnel négocié dans le cadre d'une médiation initiée par le tribunal et que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a ultérieurement refusé de signer le 23 novembre 2022, obligeant ainsi l'intéressé à réintroduire son action juridictionnelle. Il en résulte que la Nouvelle-Calédonie n'est fondée à soutenir, ni que la présente requête n'a pas été précédée d'une demande préalable, ni qu'elle est tardive.
Sur les conclusions à fin d'indemnisation :
En ce qui concerne le fait générateur :
6. Aux termes de l'article 137 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : " Le sénat coutumier est composé de seize membres désignés par chaque conseil coutumier, selon les usages reconnus par la coutume, à raison de deux représentants par aire coutumière de la Nouvelle-Calédonie. / Le président du gouvernement constate, par arrêté publié au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie, ces désignations. / () ". Aux termes de son article 149 : " Un conseil coutumier est institué dans chaque aire coutumière. La composition de ce conseil est fixée selon les usages propres à celle-ci. Le conseil coutumier désigne son président et fixe son siège. / () ". Aux termes de son article 151 : " () / Le fonctionnement des conseils coutumiers est assuré par une dotation spécifique qui constitue une dépense obligatoire inscrite au budget de la Nouvelle-Calédonie. ".
7. Il résulte des jugements n° 1800315 du 28 mai 2019 et n° 1900395 du 22 octobre 2022 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie, tous deux devenus depuis lors définitifs, que M. E a été irrégulièrement destitué à deux reprises par le conseil coutumier Paici Cemuhi, la première fois par une délibération n° 2018-01/CCPC du 23 avril 2018 qui n'a pas été adoptée par consensus et devait être regardée comme inexistante, la seconde fois par une délibération n° 01-2019/CCPC du 20 juillet 2019 prise en méconnaissance des droits de la défense et entachée de ce fait de vice de procédure. Ces irrégularités ont par ailleurs affecté la légalité de la désignation de M. C D en remplacement de M. E, qui a été constatée par le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie par les arrêtés n° 2018-10620/GNC-Pr du 3 août 2018 et n° 2019-12330/GNC-Pr du 21 août 2019, eux aussi annulés par les jugements susmentionnés. Dans ces conditions, et dès lors que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et les conseils coutumiers sont tous deux au nombre des institutions de la Nouvelle-Calédonie énumérées par le titre III de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, M. E est fondé à demander l'engagement de la responsabilité pour faute de la Nouvelle-Calédonie pour l'ensemble des illégalités commises par ces institutions.
En ce qui concerne la réparation :
8. Aux termes de l'article 138 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : " La durée du premier mandat des membres du sénat coutumier est de six ans. () ". Aux termes de son article 146 : " Le congrès détermine le montant des indemnités de vacation versées aux membres du sénat coutumier en fonction de leur présence aux séances plénières et aux commissions. Ce montant est fixé dans la limite maximale d'un trentième de l'indemnité mensuelle perçue par les membres des assemblées de province conformément à l'article 163. / Le congrès fixe également les modalités de prise en charge des frais de transport et des frais de mission des membres du sénat coutumier, ainsi que leur régime de protection sociale. / Une indemnité forfaitaire pour frais de représentation, dont le montant est déterminé par le congrès, est attribuée au président du sénat coutumier. Ce montant ne peut être supérieur à 50 % de l'indemnité versée aux membres des assemblées de province. ". Aux termes de l'article 1er de la délibération n° 001/CP du 5 novembre 1999 relative au régime de vacation et à la prise en charge des frais de transport et de mission des membres du sénat coutumier ainsi qu'à la prise en charge des frais de transport et de séjour des membres des conseils coutumiers et relative à l'indemnité de représentation des présidents des conseils coutumiers : " Les membres du sénat coutumier perçoivent, en fonction de leur présence aux séances plénières, aux réunions des commissions et du bureau, une indemnité de vacation dont le montant est égal, pour chaque jour de séance à 1/30 de 90 % du traitement mensuel brut d'attaché principal du cadre d'administration générale de la Nouvelle-Calédonie de 10e échelon. / Le versement interviendra au vu de l'émargement de la feuille de présence aux assemblées et commissions. ".
9. Il résulte de l'ensemble des dispositions précitées que l'indemnité de vacation est la rémunération que les sénateurs coutumiers perçoivent pendant toute la durée de leur mandat, en contrepartie de leur engagement. Si elle n'est versée qu'en cas de service fait et est calculée au prorata du nombre de jours de service, elle ne constitue nullement un remboursement ou une compensation et ne présente pas, contrairement à ce qu'allègue la Nouvelle-Calédonie, le caractère d'une indemnité seulement destinée à compenser les frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. Dans ces conditions, M. E est en droit de demander à être indemnisé du préjudice résultant de la chance sérieuse qu'il a perdue, de sa première éviction jusqu'à la date à laquelle se serait terminé son mandat s'il n'y avait pas eu d'éviction, de bénéficier de l'indemnité de vacation. Les indemnités destinées à couvrir les frais de transport, de mission, et de représentation ne peuvent, quant à elles, pas donner lieu à réparation, dès lors qu'elles sont seulement destinées à compenser les frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. Il y a enfin lieu de déduire, pour l'évaluation de l'indemnité due, le montant des rémunérations que M. E s'est procuré par son travail au cours de la période d'éviction. Compte-tenu de l'ensemble des éléments produits par l'intéressé à cet égard, il sera ici fait une juste appréciation du préjudice subi par le requérant en l'évaluant à une somme totale de 6 000 000 francs CFP pour la période de septembre 2018 à août 2020 qu'il sollicite.
10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la Nouvelle-Calédonie le versement à M. E d'une somme de 180 000 francs CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La Nouvelle-Calédonie est condamnée à verser à M. E une somme de 6 000 000 francs CFP.
Article 2 : La Nouvelle-Calédonie versera une somme de 180 000 francs CFP à M. E au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A E et à la Nouvelle-Calédonie.
Délibéré après l'audience du 22 juin 2023, à laquelle siégeaient :
M. Sabroux, président,
M. Briquet, premier conseiller,
M. Pilven, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023.
Le rapporteur,
SIGNÉ
B. BRIQUETLe président,
SIGNÉ
D. SABROUXLe greffier de chambre,
SIGNÉ
J. LAGOURDE
La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
cb