Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 octobre 2021 et le 9 septembre 2022, Mme D A E, représentée par Me Basic, demande au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du 15 septembre 2021 ;
2°) de condamner l'AP-HP à lui verser une somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral ;
3°) de mettre à la charge de l'AP-HP une somme de 2 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté contesté est entaché d'incompétence ;
- il est insuffisamment motivé ;
- il est entaché d'un vice de procédure en l'absence d'un entretien d'information préalable portant sur les conséquences d'une absence de vaccination, la possibilité d'utiliser ses congés payés et les conditions de régularisation de sa situation ;
- la mesure attaquée de suspension sans traitement constitue une sanction disciplinaire illégale, prise en méconnaissance des droits de la défense et des garanties entourant le prononcé d'une telle mesure ;
- elle est entachée d'erreur de droit dès lors que les agents en congés maladie ne sont pas soumis à l'obligation vaccinale ;
- sa rémunération ne pouvait légalement être suspendue qu'à compter de la reprise de ses fonctions à l'issue de son congé de maladie ;
- la mesure de suspension revient à considérer que son arrêt maladie était injustifié, ce que seul le médecin contrôleur peut apprécier ;
- du fait de cette mesure de suspension illégale, elle a subi un préjudice moral et financier qu'elle évalue à 3 000 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2022, l'AP-HP conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que :
- les conclusions indemnitaires présentées par la requérante sont irrecevables en l'absence de demande préalable d'indemnisation ;
- les moyens invoqués par Mme A E ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 4 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 octobre 2022.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ;
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;
- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Laforêt,
- et les conclusions de M. Halard, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Mme D A E, agente de service hospitalier à l'hôpital Saint-Louis, demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du 15 septembre 2021 au motif qu'elle n'avait pas présenté l'un des documents prévus par les articles 12 à 14 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 instaurant pour certains agents publics des secteurs sanitaire et médico-social une obligation vaccinale à l'encontre de la Covid-19.
Sur le cadre juridique du litige :
2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ; () ". L'article 13 de la même loi dispose : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12 () ; / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication (). / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics (). / V.- Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité () ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " I. () B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. () ".
3. Aux termes de l'article 49-1 du décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire : " Hors les cas de contre-indication médicale à la vaccination mentionnés à l'article 2-4, les éléments mentionnés au second alinéa du II de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 susvisée sont : / 1° Un justificatif du statut vaccinal délivré dans les conditions mentionnées au 2° de l'article 2-2 ; / 2° Un certificat de rétablissement délivré dans les conditions mentionnées au 3° de l'article 2-2 ". Aux termes de l'article 2-3 du même décret : " Les justificatifs dont la présentation peut être exigée sont générés : / 1° Pour le résultat de l'examen de dépistage virologique ou le certificat de rétablissement, par le système d'information national de dépistage ("SI-DEP") mis en œuvre en application du décret n° 2020-551 du 12 mars 2020 relatif aux systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 202 () ; / 2° Pour le justificatif de statut vaccinal, par le traitement automatisé de données à caractère personnel "Vaccin Covid" mis en œuvre en application du décret n° 2020-1690 du 25 décembre 2020 autorisant la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux vaccinations contre la covid-19 ; / 3° Pour les justificatifs mentionnés aux 1° et 2° et le justificatif attestant d'une contre-indication médicale à la vaccination, par le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Convertisseur de certificats" mis en œuvre en application du décret du 6 juillet 2021 susvisé, dans sa rédaction issue du décret n° 2021-1060 du 7 août 2021 relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Convertisseur de certificats" ".
4. Il résulte des dispositions précitées des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire qu'il appartient aux établissements de soins de contrôler le respect de l'obligation vaccinale de leurs personnels soignants et agents publics et, le cas échéant, de prononcer une suspension de leurs fonctions jusqu'à ce qu'il soit mis fin au manquement constaté. L'appréciation selon laquelle les personnels ne remplissent pas les conditions posées par ces dispositions, ne résulte pas d'un simple constat, mais nécessite non seulement l'identification du cas, parmi ceux énumérés par le I de l'article 13, dans lequel se trouve l'agent, mais également l'examen de la régularité du justificatif produit au regard de ces dispositions et de celles des dispositions réglementaires prises pour leur application. Par suite, contrairement à ce que soutient l'AP-HP, elle n'était pas en situation de compétence liée pour prendre la mesure litigieuse.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
5. En premier lieu, la décision attaquée, qui ne constitue pas une nouvelle compétence en matière sanitaire nécessitant une nouvelle délégation de signature, a été signée par M. B C, directeur des ressources humaines, qui disposait d'une délégation de signature par un arrêté du directeur du groupe hospitalo-universitaire AP-HP Nord Université de Paris du 16 juillet 2021, régulièrement publié au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture de Paris du même jour, pour signer tous les actes liés à ses fonctions notamment pour l'ensemble des mesures nécessaires pour assurer le fonctionnement courant de l'hôpital. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte manque en fait et doit être écarté.
6. En deuxième lieu, la décision attaquée du 15 septembre 2021, qui vise notamment la loi du 5 août 2021 et les décrets du 1er juin et du 7 août 2021 susvisés et relève l'absence de justification par Mme A E de la régularité de sa situation au regard de son obligation de vaccination, fait état des considérations de fait et de droit qui la fondent et est, par suite, suffisamment motivée. Le moyen tiré du défaut de motivation doit donc être écarté.
7. En troisième lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.
8. Les dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 citées au point 2 imposent à l'employeur d'informer sans délai l'agent qui ne peut plus exercer son activité faute de respecter l'obligation vaccinale des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi, ainsi que des moyens de régulariser sa situation. S'il n'est pas contesté par le défendeur qu'une telle information personnelle n'a pas eu lieu, il ressort des pièces du dossier que les courriels adressés par l'AP-HP à l'ensemble du personnel les 22 juillet, 30 juillet, 6 août et 13 août 2021, le flyer du 9 août 2021, le courriel du 26 août 2021, le flyer joint au bulletin de salaire du mois d'août 2021, et les courriels des 2 et 9 septembre comportaient l'information requise par les dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, et il n'est pas allégué que les modalités de leur diffusion n'auraient pas permis d'atteindre l'ensemble du personnel. Par suite, en dépit du caractère impersonnel de l'information délivrée, Mme A E était bien informée des conséquences qu'emportait cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. Elle n'a donc pas été privée d'une garantie en l'espèce.
9. En quatrième lieu, il ressort des énonciations de la décision en litige qu'elle a été prise sur le fondement des dispositions mentionnées au point 2 ci-dessus. Cette mesure de suspension sans rémunération, expressément prévue par le III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, s'analyse comme une mesure prise dans l'intérêt de la santé publique, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissements fautifs commis par l'agent, qui demeure par ailleurs soumis aux dispositions relatives aux droits et obligations conférés aux agents publics, particulièrement à celles de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Il résulte ainsi de ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que cette mesure de suspension aurait le caractère d'une sanction. Dès lors les moyens tirés de la méconnaissance du respect des droits de la défense, de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de procédure sont inopérants et doivent être écartés.
10. En cinquième et dernier lieu, il résulte des dispositions précitées que si le directeur d'un établissement de santé public peut légalement prendre une mesure de suspension à l'égard d'un agent qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la covid-19 alors que cet agent est déjà en congé de maladie, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu'à compter de la date à laquelle prend fin le congé de maladie de l'agent en question.
11. Il ressort des pièces du dossier que Mme A E a transmis à son employeur un arrêt maladie du 15 septembre 2021 jusqu'au 22 septembre 2021 inclus qui a, par la suite, été prolongé. Dans ces conditions, Mme A E se trouvait à la date de la décision attaquée en congé maladie de sorte que la mesure contestée ne pouvait entrer en vigueur. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que l'arrêté du 15 septembre 2021 est entaché d'illégalité.
12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A E est fondée à demander l'annulation de l'arrêté contesté en tant seulement qu'il prévoit sa suspension sans rémunération à compter du 15 septembre 2021.
Sur les conclusions indemnitaires :
13. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". La condition tenant à l'existence d'une décision de l'administration doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, régularisant ce faisant la requête.
14. En l'absence, au jour du présent jugement, de toute décision de l'AP-HP rejetant une demande indemnitaire de Mme A E, les conclusions indemnitaires présentées par la requérante sont irrecevables.
Sur les frais liés à l'instance :
15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'AP-HP la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme A E et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : L'arrêté du directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris du 15 septembre 2021 est annulé en tant qu'il prévoit une date d'entrée en vigueur au 15 septembre 2021.
Article 2 : L'Assistance publique - Hôpitaux de Paris versera à Mme A E une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A E et à l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris.
Délibéré après l'audience du 27 février 2024 à laquelle siégeaient :
Mme Evgénas, présidente,
Mme Laforêt, première conseillère,
Mme Marchand, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024.
La rapporteure,
L. LAFORÊT
La présidente,
J. EVGÉNAS
La greffière,
M-C. POCHOT
La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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