Vu la procédure suivante :
Par une requête et trois mémoires, enregistrés le 16 novembre 2020, le 8 février 2022, le 17 mai 2022 et le 24 juin 2022, M. B C, représenté par Me Piperaud, demande au tribunal :
1°) d'annuler le certificat opérationnel négatif qui lui a été délivré le 17 juin 2020 par le maire de la commune de Quiberon pour la construction d'une maison d'habitation et d'un garage sur un terrain situé au lieudit " Kerniscob ", ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Quiberon le versement de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le certificat d'urbanisme est entaché d'incompétence ;
- le projet respecte les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;
- le projet respecte les dispositions de l'article Ub3 du règlement du plan local d'urbanisme : il est desservi par un chemin d'exploitation situé à l'ouest et rien n'impose que la voie d'accès soit située en zone constructible ;
- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit : dans la mesure où le terrain est pour partie classé en zone U, le maire ne pouvait délivrer un certificat d'urbanisme négatif au motif que le terrain ne serait pas desservi par les réseaux ; le projet respecte en tout état de cause les dispositions de l'article Ub4 du règlement du plan local d'urbanisme, le terrain étant desservi par l'ensemble des réseaux.
Par trois mémoires en défense, enregistrés le 8 janvier 2022, le 18 février 2022 et le 25 mai 2022, la commune de Quiberon, représentée par la SELARL Ares, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. C le versement d'une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés et sollicite une substitution de motifs tirée de la méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Plumerault,
- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,
- et les observations de Me Piperaud, représentant M. C et de Me Balloul, de la SELARL Ares, représentant la commune de Quiberon.
Considérant ce qui suit :
1. M. C a déposé, le 6 février 2020, à la mairie de Quiberon une demande de certificat d'urbanisme opérationnel pour la vente et la construction d'une maison individuelle sur un terrain situé rue de Guibello, au lieudit Kerniscob, cadastré section AC nos 283 et 284. Par décision du 17 juin 2020, le maire de la commune de Quiberon lui a délivré un certificat d'urbanisme opérationnel négatif. M. C a formé un recours gracieux contre cette décision par courrier du 21 juillet 2020 reçu le 22 juillet suivant, qui a été implicitement rejeté. Il demande au tribunal d'annuler la décision du 17 juin 2020 ainsi que la décision portant rejet de son recours gracieux.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
2. En premier lieu, le maire de la commune de Quiberon a régulièrement donné délégation, par un arrêté du 22 avril 2014, à Mme D A, adjointe à l'urbanisme, pour l'ensemble des questions relatives à l'urbanisme. Cet arrêté a été régulièrement affiché en mairie du 23 avril au 26 mai 2014 ainsi qu'en atteste le certificat du 23 avril 2018 du maire de la commune et transmis au contrôle de légalité le 23 avril 2014. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée doit être écarté.
3. En second lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. () ".
4. Pour prendre la décision litigieuse indiquant que le terrain de M. C ne pouvait pas être utilisé pour la réalisation de l'opération envisagée, le maire de la commune de Quiberon s'est fondé sur le fait que le projet méconnaissait l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ainsi que les articles Ub3 et Ub4 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune.
5. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. () ".
6. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande relative à l'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative, saisie d'une demande de certificat d'urbanisme opérationnel, s'assure de la conformité du projet d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.
7. Il est constant que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray identifie le lieudit Kerniscob, au sein duquel se trouve le terrain d'assiette du projet du requérant, comme un village au sens de l'article précité. Il ressort en outre des pièces du dossier que ce lieudit est composé de plus d'une centaine de constructions densément regroupées. Dans ces conditions, le projet de M. C doit être regardé comme constituant une extension de l'urbanisation en continuité d'un village existant conformément aux dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, le maire de la commune de Quiberon ne pouvait pas, pour ce premier motif, refuser le certificat d'urbanisme opérationnel sollicité par M. C.
8. Aux termes de l'article Ub4 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Quiberon : " Desserte par les réseaux / Alimentation en eau / Toute construction ou installation nouvelle qui requiert une alimentation en eau doit être desservie par une conduite de distribution d'eau potable de caractéristiques suffisantes et raccordée au réseau public d'adduction d'eau / Electricité et téléphone / Les réseaux d'électricité et de téléphone devront obligatoirement être réalisés en souterrain sur le terrain d'assiette de l'opération à la charge du maître d'ouvrage. / Assainissement / Eaux usées / Le branchement par des canalisations souterraines à un réseau collectif d'assainissement de caractéristiques appropriées est obligatoire pour toute construction ou installation générant des eaux usées et implantée à l'intérieur du périmètre de zonage d'assainissement collectif tel que défini en annexe sanitaire. () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés ".
9. Il résulte de ces dispositions qu'un permis de construire doit être refusé ou qu'un certificat d'urbanisme négatif doit être délivré lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. L'autorité compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou le certificat d'urbanisme opérationnel demandé pour un projet qui exige une modification de la consistance d'un réseau public qui, compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement, ne correspond pas aux besoins de la collectivité. Il appartient à l'autorité compétente pour délivrer le certificat d'urbanisme d'apprécier si les équipements publics existants ou prévus susceptibles de desservir le terrain concerné permettent ou non la construction sur ce terrain. Si elle estime que tel n'est pas le cas, cette autorité peut, sous le contrôle du juge, déclarer que le terrain est inconstructible ou non utilisable pour cette opération, alors même qu'aucune règle d'urbanisme n'imposerait le refus de toute construction ou autorisation.
10. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis émis par la société Enedis le 10 septembre 2020, que le projet du requérant ne nécessite pas un simple branchement mais suppose la réalisation de travaux d'extension du réseau public de distribution d'électricité. Toutefois, la commune de Quiberon, qui ne justifie pas ni même n'allègue avoir consulté le service gestionnaire du réseau pour connaître le délai dans lequel ces travaux d'extension pouvaient être envisagés, ne peut être regardée comme ayant accompli les diligences appropriées lui permettant de déterminer le délai et les modalités de réalisation des travaux d'extension du réseau public d'électricité dans le secteur d'assiette du projet. Dans ces conditions, le maire de la commune de Quiberon ne pouvait se prévaloir des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme pour s'opposer au projet de M. C.
11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'il existe un réseau public de distribution d'eau potable dans l'allée des Jardins située à l'est de la parcelle d'assiette du projet, que le réseau d'assainissement passe par la rue de Kerniscob également située à l'est et qu'une servitude de tréfonds et de tous réseaux a été consentie à M. C par les propriétaires des parcelles voisines cadastrées section AC nos 288 et 285. La commune de Quiberon fait valoir que cette servitude comporte des conditions irréalisables dès lors que les propriétaires concernés souhaitent obtenir en contrepartie un droit d'accès carrossable pour véhicules au sud des parcelles cadastrées section AC nos 83 et 84. Toutefois, les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à la commune de vérifier la validité de cette servitude de réseaux.
12. Aux termes de l'article Ub3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Quiberon relatif à la voirie et aux accès : " Voirie / Les dimensions, formes et caractéristiques techniques des voies publiques ou privées doivent être adaptées à l'opération et présenter une largeur d'emprise minimum de : / - 3,00 m pour une maison individuelle, / - 6,00 m pour un groupe d'habitations comportant 6 maisons maximum ou un collectif ne comportant pas plus de 6 logements () / Accès / Pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée : soit directement soit par l'intermédiaire d'un droit de passage acquis sur fonds voisin () ". Aux termes de l'article 5 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Quiberon relatif aux définitions : " () Voies et emprises publiques (article 6 de chaque zone) / Voies : Il s'agit des voies publiques ou privées (incluant les espaces réservés aux " deux roues ") ouvertes à la circulation publique (donc y compris les voies des lotissements privés ainsi que les chemins ruraux). La voie comprend la chaussée, les trottoirs et les accotements / () Les chemins d'exploitation ainsi que les sentiers piétons, n'étant pas ouverts à la circulation publique, ne sont pas des voies au sens du code de l'urbanisme. Ce sont les dispositions de l'article 7 spécifique aux limites séparatives qui s'appliquent pour les constructions et installations à implanter le long de ces chemins ".
13. Aux termes de l'article N1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Quiberon : " Occupations et utilisations du sol interdites () En secteur Na : / - toute construction, à usage d'habitation ou non, même ne comportant pas de fondations, tout lotissement, tout comblement, affouillement, exhaussement de terrain, tout aménagement autres que ceux visés à l'article Na2, () ". Aux termes de l'article N2 du même règlement : " Occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières / En secteur Na : / - sous réserve d'une bonne insertion dans le site, les constructions et installations strictement liées et nécessaires à la sécurité, à la gestion ou à l'ouverture au public de ces espaces (), certains ouvrages techniques () nécessaires au fonctionnement des réseaux d'utilité publique ainsi que la réalisation d'infrastructures routières, travaux et ouvrages connexes d'intérêt public si nécessité technique impérative. / - les ouvrages relatifs à la gestion des eaux pluviales ". Enfin, aux termes de l'article N3 de ce règlement : " Est interdite l'ouverture de toute voie ou accès non directement lié et nécessaire aux occupations ou utilisations du sol autorisées dans la zone. / Les aménagements de voirie et accès seront limités à la stricte nécessité de la desserte des activités autorisées, de l'accès du public et des services d'entretien et de sécurité, de défense contre l'incendie et de la protection civile () ".
14. En l'espèce, le projet se situe sur la parcelle cadastrée section AC n° 284, classée pour partie en zone Ubc et pour partie en zone Na, desservie à l'ouest par un chemin d'exploitation situé en zone NDs.
15. Il ressort des pièces du dossier que le chemin d'exploitation présente une largeur de 3,52 mètres, qui excède la largeur minimale exigée par le plan local d'urbanisme et il est constant que son usage est commun à tous les propriétaires riverains. Par suite, il doit être regardé comme une voie de desserte au sens de l'article Ub3 du règlement du plan local d'urbanisme. La définition des voies donnée par l'article 5 des dispositions générales précitées du règlement du plan local d'urbanisme a pour seul objet de préciser la notion de voies et emprises publiques par rapport auxquelles l'implantation des constructions qui est règlementée par l'article 6 de chaque zone et non par leur article 3.
16. En revanche, si le requérant soutient que la desserte du projet en litige ne nécessite la réalisation d'aucun aménagement prohibé par les dispositions du règlement de la zone Na, il ressort des pièces du dossier que l'accès à la partie de la parcelle classée en zone Ubc implique nécessairement l'ouverture d'un accès dans la zone naturelle Na boisée et sur une distance de 70 mètres, alors que de tels travaux sont prohibés par les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables à cette zone. Par ailleurs, aucune dérogation n'est prévue pour permettre de desservir, par la zone Na, une construction qui serait située dans un secteur constructible voisin. Le maire de Quiberon était ainsi, pour ce seul motif, fondé à délivrer un certificat d'urbanisme opérationnel négatif à M. C.
17. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la substitution de motifs tirée de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme sollicitée par la commune, que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation du certificat d'urbanisme opérationnel négatif qui lui a été délivré le 17 juin 2020 par le maire de la commune de Quiberon.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Quiberon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
19. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Quiberon tendant à l'application de ces dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. C est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Quiberon présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune de Quiberon.
Délibéré après l'audience du 30 juin 2023 à laquelle siégeaient :
M. Radureau, président,
Mme Plumerault, première conseillère,
Mme René, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023
La rapporteure,
signé
F. Plumerault
Le président,
signé
C. Radureau
Le greffier,
signé
N. Josserand
La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 2005045