Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire enregistrés les 15 décembre 2020 et 12 juillet 2022, Mme D B, représentée par Me Berbra, demande au tribunal :
1°) de condamner l'Etat à lui verser, en sa qualité d'ayant droit de M. C A, la somme de 30 000 euros en réparation du préjudice moral d'anxiété et des troubles dans ses conditions d'existence à la suite de son exposition aux poussières d'amiante ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 700 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'absence avant 1977 de réglementation propre à prévenir les risques liés à l'amiante constitue une carence fautive de l'Etat ;
- à compter de 1977, l'insuffisance de la réglementation et l'absence de contrôle de la réglementation existante par les services de l'inspection du travail sont également constitutives de carences fautives de l'Etat ;
- dès lors que son époux a été exposé à l'amiante dans son activité professionnelle de docker professionnel sur le port de Rouen, inscrit dans le dispositif d'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante, ces fautes sont la cause d'un préjudice moral d'anxiété ainsi que de troubles dans ses conditions d'existence ;
- son action n'est pas prescrite dès lors que des recours d'autres salariés fondés sur un fait générateur de la créance identique ont interrompu le délai de prescription.
Par un mémoire en défense enregistré le 31 mai 2022, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.
Il soutient que la créance de la requérante est prescrite et que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention internationale 'du travail n° 81 concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce, signée à Genève le 19 juillet 1947 et publiée par le décret n° 51-193 du 16 février 1951 ;
- le code civil ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code du travail ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 ;
- le décret n° 77-949 du 17 août 1977 ;
- le décret n° 99-247 du 29 mars 1999 ;
- l'arrêté du 27 décembre 2021 modifiant et complétant la liste des ports susceptibles d'ouvrir droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante en faveur des ouvriers dockers professionnels et personnels portuaires assurant la manutention ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Berthet-Fouqué, président ;
- les conclusions de M. Cotraud, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. M. C A a été employé en qualité de docker professionnel sur le port de Rouen du 6 mai 1977 au 26 novembre 1992. Il est décédé le 2 août 2010. Estimant que l'Etat a commis des fautes, en ne prenant avant 1977 aucune mesure apte à éliminer ou, tout au moins, à limiter les dangers liés à l'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante, du fait de l'insuffisance de la réglementation adoptée à partir de 1977 pour prévenir les risques liés à cette exposition, et en ne contrôlant pas le respect de cette réglementation, Mme D B, sa veuve, a formé le 1er septembre 2020 une demande indemnitaire, reçue le 3 septembre 2020. Celle-ci ayant été implicitement rejetée, elle demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser, en sa qualité d'ayant droit de M. A, une indemnité de 30 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence qu'elle estime que M. A a subis en raison de son exposition aux poussières d'amiante au cours de son activité professionnelle.
Sur l'exception de prescription quadriennale :
2. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit de l'Etat (), sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis () ". Aux termes de l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance () ".
3. Aux termes du I de l'article 41 de la loi du 23 décembre 1998 : " Une allocation de cessation anticipée d'activité est versée aux salariés et anciens salariés des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, des établissements de flocage et de calorifugeage à l'amiante ou de construction et de réparation navales, sous réserve qu'ils cessent toute activité professionnelle, lorsqu'ils remplissent les conditions suivantes : / 1° Travailler ou avoir travaillé dans un des établissements mentionnés ci-dessus et figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget, pendant la période où y étaient fabriqués ou traités l'amiante ou des matériaux contenant de l'amiante. () Le bénéfice de l'allocation de cessation anticipée d'activité est ouvert aux ouvriers dockers professionnels et personnels portuaires assurant la manutention sous réserve qu'ils cessent toute activité professionnelle () ".
4. Le préjudice d'anxiété dont peut se prévaloir un salarié éligible à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (ACAATA) naît de la conscience prise par celui-ci qu'il court le risque élevé de développer une pathologie grave, et par là-même d'une espérance de vie diminuée, à la suite de son exposition aux poussières d'amiante. La publication de l'arrêté qui inscrit l'établissement en cause, pour une période au cours de laquelle l'intéressé y a travaillé, sur la liste établie par arrêté interministériel dans les conditions mentionnées au point 3 est par elle-même de nature à porter à la connaissance de l'intéressé, s'agissant de l'établissement et de la période désignés dans l'arrêté, la créance qu'il peut détenir de ce chef sur l'administration au titre de son exposition aux poussières d'amiante. Le droit à réparation du préjudice en question doit donc être regardé comme acquis, au sens des dispositions citées au point 2, pour la détermination du point de départ du délai de prescription, à la date de publication de cet arrêté. Lorsque l'établissement a fait l'objet de plusieurs arrêtés successifs étendant la période d'inscription ouvrant droit à l'ACAATA, la date à prendre en compte est la plus tardive des dates de publication d'un arrêté inscrivant l'établissement pour une période pendant laquelle le salarié y a travaillé. Enfin, dès lors que l'exposition a cessé, la créance se rattache, non à chacune des années au cours desquelles l'intéressé souffre de l'anxiété dont il demande réparation, mais à la seule année de publication de l'arrêté, lors de laquelle la durée et l'intensité de l'exposition sont entièrement révélées, de sorte que le préjudice peut être exactement mesuré. Par suite, la totalité de ce préjudice doit être rattachée à cette année, pour la computation du délai de prescription institué par l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968.
5. Il ressort de ce qui est dit au point précédent que, si l'exposition potentielle à l'amiante de M. A sur le port de Rouen a pris fin au plus tard en 1992, Mme B peut être regardée comme ayant ignoré légitimement l'existence de la créance qu'elle dit détenir sur l'Etat, pour l'ensemble de la période durant laquelle son époux y a travaillé comme docker, jusqu'à la publication de l'arrêté du 27 décembre 2021 ayant inscrit ce port sur la liste de ceux susceptibles d'ouvrir droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité pour la période de 1960 à 2004. Dans ces conditions, le délai dont il disposait pour faire valoir cette créance n'a pas expiré. L'exception de prescription quadriennale opposée en défense doit donc être écartée.
Sur la responsabilité de l'Etat :
6. Il incombe aux autorités publiques chargées de la prévention des risques professionnels de se tenir informées des dangers que peuvent courir les travailleurs dans le cadre de leur activité professionnelle, compte tenu notamment des produits et substances qu'ils manipulent ou avec lesquels ils sont en contact, et d'arrêter, en l'état des connaissances scientifiques et des informations disponibles, au besoin à l'aide d'études ou d'enquêtes complémentaires, les mesures les plus appropriées pour limiter et si possible éliminer ces dangers. Il leur incombe également de s'assurer de l'application de la réglementation qu'elles ont mise en place.
En ce qui concerne la période antérieure à l'entrée en vigueur du décret du 17 août 1977 :
7. La nocivité de l'amiante et la gravité des maladies qu'il cause étaient, en dépit du temps de latence très élevé de certaines de ces pathologies, pour partie déjà connues avant 1977. En s'abstenant de prendre, entre 1960, date retenue par l'arrêté du 27 décembre 2021 pour ouvrir droit aux salariés travaillant sur le port de Rouen, le bénéfice de l'allocation de cessation anticipée des travailleurs de l'amiante, et 1977, des mesures propres à éviter ou du moins limiter les dangers liés à une exposition à l'amiante, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.
8. Il résulte de l'instruction, en particulier du certificat de travail produit par Mme B, que M. A a été employé en qualité de docker professionnel du port de Rouen à compter du 6 mai 1977. Elle est donc fondée à rechercher la responsabilité de l'Etat pour la réparation du préjudice d'anxiété résultant de l'exposition son époux à l'amiante du fait de l'absence de toute règlementation avant le décret du 17 août 1977.
9. Toutefois, une personne publique ne peut être condamnée à une somme qu'elle ne doit pas. La faute commise par un tiers co-auteur du dommage est, en conséquence, susceptible d'exonérer partiellement ou totalement la personne publique de sa responsabilité. Or, l'employeur a une obligation générale de sécurité et de protection de la santé des travailleurs placés sous son autorité, en application de l'article L. 4121-1 du code du travail. Les manquements de l'Etat dans l'exercice de son pouvoir de police ne sauraient le priver d'invoquer la faute exonératoire du tiers, co-auteur du dommage. Il appartient au juge administratif d'apprécier si et dans quelle mesure le comportement d'un tiers ayant concouru à la réalisation du dommage était de nature à atténuer la responsabilité.
10. Il résulte de l'instruction que les entreprises qui ont employé M. A intervenaient dans les activités portuaires, où le risque d'exposition à l'amiante était largement connu avant 1977. Elles ne pouvaient donc méconnaître ce risque pour leurs salariés. Or, il ressort des écritures mêmes de Mme B que M. A a chargé et déchargé à mains nues des sacs d'amiante et des marchandises amiantées, sans bénéficier d'équipement respiratoire ou de vêtement de protection, et qu'aucune information sur les dangers de l'amiante ne lui a été donnée.
11. Compte tenu de ces éléments, il sera fait une juste appréciation du partage de responsabilité en retenant que la responsabilité de l'Etat est engagée pour la moitié du préjudice subi par M. A pour la période antérieure au décret du 17 août 1977. Mme B peut, si elle s'y croit fondée, saisir, le cas échéant, le juge judiciaire d'une demande d'indemnisation de la part des anciens employeurs de son époux.
12. Pour évaluer le montant accordé en réparation du préjudice moral d'anxiété résultant de la carence fautive de l'Etat dans son obligation de prévention du risque d'exposition à l'amiante, il appartient au juge de tenir compte, dans chaque espèce et au regard des éléments de toute nature apportés par les intéressés, de l'ampleur de l'exposition personnelle du travailleur aux poussières d'amiante, prenant ainsi notamment en considération tant les conditions de cette exposition, lesquelles dépendent largement de la nature des fonctions et des circonstances particulières de leur exercice, que sa durée. Il n'est pas contesté, même si Mme B n'apporte aucun élément caractérisant spécifiquement sa situation, que M. A a travaillé dans le secteur portuaire où le risque d'exposition à l'amiante était élevé et où il était amené à manipuler des matériaux amiantés. M. A a été embauché le 6 mai 1977, soit environ six mois avant le 20 octobre 1977, date à laquelle les principales dispositions du décret du 17 août 1977 sont entrées en vigueur. Par suite, compte tenu du partage de responsabilité fixé au point 11, il sera fait une juste appréciation de son préjudice en condamnant l'Etat à verser à Mme B la somme de 500 euros au titre de cette période.
En ce qui concerne la période postérieure à l'entrée en vigueur du décret du 17 août 1977 :
S'agissant de la faute tirée de l'adoption d'une réglementation insuffisante :
13. A compter de l'entrée en vigueur du décret du 17 août 1977, des mesures ont été prises pour limiter les risques que faisait courir aux travailleurs l'inhalation de poussières d'amiante. Si ces mesures adoptées à partir de 1977 étaient insuffisantes à éliminer le risque de maladie professionnelle liée à l'amiante, elles ont néanmoins été de nature à le réduire dans les entreprises dont l'exposition des salariés aux poussières d'amiante était connue, en interdisant l'exposition au-delà d'un certain seuil et en imposant aux employeurs de contrôler la concentration en fibres d'amiante dans l'atmosphère des lieux de travail. Il n'est toutefois pas établi que ces mesures aient constitué une protection efficace pour ceux qui travaillaient dans des lieux où se trouvaient des produits contenant de l'amiante. En outre, aucune étude n'a été entreprise avant 1995 pour déterminer précisément les dangers que présentaient, pour les travailleurs, les produits contenant de l'amiante, alors pourtant que le caractère hautement cancérigène de cette substance avait été confirmé à plusieurs reprises et que le nombre de maladies professionnelles et de décès liés à l'exposition à l'amiante ne cessait d'augmenter depuis le milieu des années cinquante du fait de ces carences dans la prévention des risques liés à l'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante. Par suite, il n'est pas établi que la règlementation mise en place à partir du 17 août 1977 était suffisante pour assurer l'obligation de prévention des risques professionnels qui incombe à l'Etat.
14. Toutefois, il résulte de l'instruction que, alors même que l'activité professionnelle du requérant comportait un risque d'inhaler des poussières d'amiante, dès lors que son activité de docker consistait notamment à charger et décharger des sacs d'amiante ou des marchandises à base d'amiante, de ciment ou de plâtre amianté, il ne disposait d'aucune protection et travaillait dans les cales de navires, lesquelles étaient calorifugées à l'amiante, ou dans des hangars recouverts de tôles en fibrociment contenant de l'amiante, sans qu'aucune information ne lui soit donnée sur les dangers de cette substance. Dans ces conditions, eu égard aux négligences dans la mise en œuvre par les employeurs des mesures de protection, il ne résulte pas de l'instruction que le risque de développer une pathologie liée à l'amiante et par voie de conséquence le préjudice d'anxiété et les troubles dans les conditions d'existence qui en résultent, trouveraient directement leur cause dans une carence fautive de l'Etat à prévenir les risques liés à l'usage d'amiante à cette époque par l'adoption d'une règlementation plus contraignante.
15. Par suite, la responsabilité de l'Etat ne saurait être engagée du fait de l'insuffisance de la règlementation après le 20 octobre 1977, le lien de causalité avec le préjudice invoqué n'étant pas établi.
S'agissant de la faute résultant de la carence de l'inspection du travail dans le contrôle du respect de la réglementation relative à l'amiante :
16. Il appartient aux membres de l'inspection du travail, qui disposent d'une large marge d'appréciation dans le choix des moyens juridiques qui leur apparaissent les plus appropriés pour assurer l'application effective des dispositions légales par les entreprises soumises à leur contrôle, d'adapter le type et la fréquence de leurs contrôles à la nature et à la gravité des risques que présentent les activités exercées et à la taille des entreprises. Il leur revient de tenir compte, dans l'exercice de leur mission de contrôle, des priorités définies par l'autorité centrale ainsi que des indications dont ils disposent sur la situation particulière de chaque entreprise, au regard notamment de la survenance d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ou de l'existence de signalements effectués notamment par les représentants du personnel.
17. Une faute commise par l'inspection du travail dans l'exercice de ses pouvoirs pour veiller à l'application des dispositions légales relative à l'hygiène et à la sécurité au travail est de nature à engager la responsabilité de l'Etat s'il en résulte pour celui qui s'en plaint un préjudice direct et certain.
18. En l'espèce, Mme B soutient sans être contredite que les services de l'Etat ne se sont pas suffisamment assurés du respect, sur les installations du port de Rouen, du décret du 17 août 1977 et de la règlementation qui est venue le compléter. Or, compte tenu du risque d'exposition à l'amiante qui était nécessairement connu de l'administration, des informations dont elle disposait postérieurement à l'édiction du décret du 17 août 1977 et de l'obligation de contrôle prévue par l'article L. 8112-1 du code du travail en vertu duquel les inspecteurs du travail sont chargés de veiller à l'application des dispositions du code du travail, l'Etat devait s'assurer du respect de la réglementation. Par suite, Mme B est fondée à soutenir qu'en s'abstenant de contrôler l'application de la réglementation en matière de protection des dockers à l'inhalation des poussières d'amiante au sein du port de Rouen, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.
19. Toutefois, eu égard, d'une part, à la circonstance que l'absence de contrôle par l'inspection du travail ne pouvait être regardée comme fautive qu'au terme d'un certain délai et, d'autre part, à la nature des préjudices invoqués, tenant à la crainte de M. A de développer une pathologie du fait d'une exposition aux poussières d'amiante et aux troubles dans les conditions d'existence en résultant, caractérisés par la nécessité de réaliser des examens médicaux, ces préjudices ne trouvent pas leur cause directe dans la carence fautive de l'Etat.
20. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est seulement fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme mentionnée au point 12 au regard de l'exposition professionnelle de son époux aux risques liés à l'amiante pour la période antérieure à 1977.
Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :
21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à Mme B de la somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : L'Etat est condamné à verser à Mme B la somme de 500 euros.
Article 2 : L'Etat versera à Mme B la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus de la requête est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme D B et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.
Délibéré après l'audience du 12 juin 2023, à laquelle siégeaient :
M. Berthet-Fouqué, président,
Mme Thielleux, conseillère,
Mme Esnol, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2023.
Le président-rapporteur,
J. Berthet-Fouqué
L'assesseure la plus ancienne,
D. ThielleuxLa greffière,
A. Hussein
La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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