Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 septembre 2018 et 23 février 2019, l'Union des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM) d'Aquitaine, représentée par la SCP d'avocats Boivin, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 5 juillet 2018 ;
2°) d'annuler la délibération du 16 décembre 2016 par laquelle le conseil de Bordeaux Métropole a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux intervenue le 15 juin 2017 ;
3°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole le paiement de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors qu'il est entaché d'une contradiction de motifs s'agissant du moyen tiré de l'insuffisance du diagnostic socio-économique et d'un défaut de motivation s'agissant du même moyen ;
- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal litigieux présente un caractère insuffisant dès lors qu'il ne comporte pas l'exposé des motifs des changements apportés par la révision en méconnaissance de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme et qu'il comprend un diagnostic socio-économique insuffisant en ce qui concerne le territoire de la commune de Martignas-sur-Jalles ;
- la délimitation des secteurs de carrières opérée par le plan local d'urbanisme intercommunal est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de l'aire métropolitaine bordelaise ;
- la contradiction entre la délimitation des secteurs de carrières, le plan d'aménagement et de développement durables et le rapport de présentation entache d'illégalité le plan local d'urbanisme intercommunal ;
- la délimitation des secteurs de carrières opérée par le plan local d'urbanisme intercommunal est entachée d'une erreur de droit ;
- la délimitation des secteurs de carrières est également entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 22 janvier et 18 mars 2019, Bordeaux Métropole, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que soit mis à la charge de l'UNICEM d'Aquitaine le paiement de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable pour défaut d'intérêt à agir ;
- les moyens soulevés par l'UNICEM d'Aquitaine ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. C... B...,
- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,
- et les observations de Me A..., représentant l'UNICEM d'Aquitaine, et de Me D..., représentant Bordeaux Métropole.
Une note en délibéré présentée par Me A... a été enregistrée le 27 novembre 2019.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération n° 2016-777 du 16 décembre 2016, le conseil de Bordeaux Métropole a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole. L'Union des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM) d'Aquitaine relève appel du jugement du 5 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération.
Sur la régularité du jugement :
2. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Bordeaux a expressément répondu aux moyens soulevés par l'UNICEM d'Aquitaine. En particulier, le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre, en son point 11, au moyen tiré de l'insuffisance du diagnostic socio-économique s'agissant notamment de la situation de la commune de Martignas-sur-Jalles.
3. Si l'UNICEM d'Aquitaine soutient que le jugement attaqué est entaché d'une contradiction de motifs dans son examen de l'insuffisance du diagnostic socio-économique qu'elle a invoquée, ce moyen qui a trait au bien-fondé du jugement est sans incidence sur sa régularité.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :
4. Aux termes de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme, applicable au litige en vertu du VI de l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 : " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 et décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en considération ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en oeuvre du plan ; 3° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en oeuvre du plan sur l'environnement et expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; 4° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, et, le cas échéant, les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan. Il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en oeuvre du plan sur l'environnement ; 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan prévue par l'article L. 123-12-2. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en oeuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. / En cas de modification, de révision ou de mise en compatibilité dans les cas prévus aux articles R. 123-23-1, R. 123-23-2, R. 123-23-3, R. 123-23-4 et R. 300-15 à R. 300-27, du plan local d'urbanisme, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. / Le rapport de présentation peut se référer aux renseignements relatifs à l'environnement figurant dans d'autres études, plans ou documents.".
5. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, qu'après avoir rappelé dans une introduction générale les raisons qui ont motivé la mise en oeuvre de la révision générale du plan local d'urbanisme au regard, entre autres, des évolutions législatives et réglementaires intervenues depuis 2006, date d'approbation du plan précédent, les auteurs du rapport ont en particulier expliqué, au sein des différentes rubriques composant le rapport, les raisons des changements apportés sur le choix et la localisation des différentes zones ainsi que sur le règlement qui s'y applique. Ils ont également exposé les motifs qui ont présidé aux choix d'aménagement retenus, au regard en particulier des objectifs de protection de l'environnement. A cet égard, l'appelante n'apporte pas de précision sur les manquements dont serait entaché le rapport de présentation au regard des prescriptions des dispositions précitées de l'avant-dernier alinéa de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme.
6. D'autre part, si l'UNICEM d'Aquitaine fait valoir l'insuffisance du diagnostic socio-économique inclus au rapport de présentation en ce qui concerne spécifiquement la situation de la commune de Martignas-sur-Jalles, il ressort des pièces du dossier que cette commune d'environ 7 000 habitants n'a intégré la métropole bordelaise que le 1er juillet 2013 alors que la révision générale du plan local d'urbanisme avait été prescrite en septembre 2010. Bien qu'un certain nombre d'analyse de données et de représentations cartographiques n'a pu être fourni qu'à l'échelle des 27 autres communes, le diagnostic en cause a pu être complété par des fiches communales sur la thématique de l'habitat et par un livret des situations urbaines. L'autorité environnementale a d'ailleurs considéré que, compte tenu du poids de la commune de Martignas-sur-Jalles par rapport au reste de la métropole, le manque d'information la concernant n'a pas remis fondamentalement en cause les informations et analyses contenues dans le diagnostic. Dans ces conditions, et alors que le diagnostic en cause doit être établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière notamment de développement économique, agricole et forestier, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services à l'échelle du territoire de la métropole, il ne peut être regardé comme présentant un caractère insuffisant.
7. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, en particulier du diagnostic qui y est inclus, doit être écarté.
En ce qui concerne l'incompatibilité de la délimitation des secteurs de carrières opérée par le plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale :
8. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale (...) ".
9. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
10. Il ressort des pièces du dossier que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale comprend une orientation générale H visant à " réduire la dépendance de l'aire métropolitaine à l'importation de matériaux de constructions ", déclinée en quatre sous-orientations, H1 " promouvoir le recyclage des matériaux issus de la démolition et de la déconstruction ", H2 " développer le transport des matériaux par voie fluviale ou ferroviaire ", H3 " favoriser l'écoconstruction pour réduire et stabiliser les besoins en matériaux non renouvelables " et H4 " établir un équilibre concerté entre la valorisation des gisements locaux et la préservation de l'environnement ". Cette dernière sous-orientation précise, après avoir rappelé qu'un équilibre doit encore être trouvé entre les enjeux économiques et environnementaux dans un cadre concerté et négocié au niveau local, qu'afin de préserver les gisements en matériaux alluvionnaires les plus accessibles à proximité de l'agglomération, les documents d'urbanisme locaux doivent prendre en compte la présence de gisements de matériaux nécessaires à l'approvisionnement des territoires en ressources minérales et préserver ces secteurs de toute urbanisation.
11. Il ressort également des pièces du dossier que l'orientation 2 du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole précise notamment que sera recherché " un équilibre concerté entre la valorisation des gisements locaux et la préservation de l'environnement " dans le cadre d'une gestion durable des ressources et de l'approvisionnement en matériaux. Les périmètres des sites d'extraction de matériaux, faisant l'objet d'une autorisation d'exploitation au titre des installations classées, sont dûment localisés et protégés par le plan de zonage du plan local d'urbanisme au titre des secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol. Si la délimitation des secteurs d'extraction de matériaux " ICRn " (inconstructibilité liée aux ressources naturelles) et " CSrn " (constructibilité sous conditions liée aux ressources naturelles) du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole ne prend en compte que les gisements de matériaux actuellement autorisés, cette seule circonstance ne peut suffire à considérer que le plan local d'urbanisme serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale alors que, contrairement à ce que soutient l'UNICEM d'Aquitaine, le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale n'impose pas aux auteurs du plan local d'urbanisme de délimiter de nouveaux secteurs supplémentaires d'extraction de matériaux, lesquels pourront, au surplus, être déterminés ultérieurement par des procédures d'autorisation d'exploitation accompagnées d'une mise en compatibilité du plan local d'urbanisme, notamment dans les zones A et N au sein desquelles le règlement rend possible leur localisation. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale doit être écarté.
En ce qui concerne la contradiction entre la délimitation des secteurs de carrières, le projet d'aménagement et de développement durables et le rapport de présentation :
12. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
13. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
14. Il ressort des pièces du dossier que si les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables prévoient notamment, d'une part, de développer l'offre de logements, en particulier par la réalisation d'environ 7 500 logements neufs par an, afin de répondre aux besoins d'une agglomération en croissance, et la réalisation d'équipements nécessaires à l'accueil et au maintien de la population, et, d'autre part, la réduction de la dépendance métropolitaine à l'importation de matériaux de construction, ces objectifs sont pris en compte par la délimitation des secteurs d'exploitation en secteur protégé en raison de la richesse du sol ou du sous-sol où sont autorisées les carrières et gravières ainsi que les constructions et installations directement liées et nécessaires à leur gestion comme le prévoit le règlement applicable à certaines zones A et N. Par suite, alors que le projet d'aménagement et de développement durables prévoit également de promouvoir l'éco-construction ainsi que le recyclage de matériaux issus de la démolition, et quand bien même le rapport de présentation ne comporterait pas de données chiffrées sur les besoins pouvant être couverts par ces dispositifs, le moyen tiré de la contradiction entre la délimitation des secteurs de carrières, le projet d'aménagement et de développement durables et le rapport de présentation, qui tendent aux mêmes objectifs, doit être écarté.
En ce qui concerne l'erreur de droit entachant la délimitation des secteurs de carrières :
15. D'une part, aux termes de l'article L. 131-2 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale prennent en compte : (...) 5° Les schémas régionaux des carrières prévus à l'article L. 515-3 du code de l'environnement ; (...) ". Aux termes de l'article L. 515-3 du code de l'environnement : " (...) III (...) Les schémas de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme (...) prennent en compte les schémas régionaux des carrières (...) IV. - Toutefois, les schémas départementaux des carrières continuent à être régis par le présent article, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, jusqu'à l'adoption d'un schéma régional des carrières, qui au plus tard doit intervenir dans un délai de cinq ans à compter du 1er janvier suivant la date de publication de la même loi. (...) ".
16. D'autre part, aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable, repris par l'article R. 151-34 du même code : " Les zones U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : (...) c) Les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol, dans lesquels les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles sont autorisées (...) ".
17. Ainsi qu'il a été dit au point 11 ci-dessus, le plan local d'urbanisme est compatible avec le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération bordelaise, lequel est, en application des dispositions précitées, seul soumis à une obligation de prise en compte du schéma régional des carrières ou, à défaut de celui-ci, du schéma départemental des carrières resté en vigueur. Par ailleurs, si selon les termes de la lettre adressée le 15 juin 2017 à l'UNICEM d'Aquitaine par les services de Bordeaux Métropole, seuls les sites en cours d'activité ont pu être identifiés pour la délimitation des secteurs d'extraction de matériaux " ICRn " et " CSrn " du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole, cette seule circonstance ne peut suffire à caractériser un refus des auteurs du plan de délimiter des secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol au motif d'une absence d'autorisation préalable d'exploiter, alors que le règlement applicable aux zones Ab, Ag, Ah1, Nb, Ne, Nf, Ng, Nh1, Nh2, Nm, Nu prévoit la possibilité d'une telle délimitation dans les secteurs où est autorisée la mise en valeur des ressources naturelles du sol et du sous-sol et au sein desquels les carrières et les gravières sont autorisées. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.
En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation commise dans la délimitation des secteurs de carrière :
18. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ".
19. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
20. Ainsi qu'il a déjà été dit, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment du règlement et des documents graphiques du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole, que ce plan ferait obstacle à l'ouverture de nouvelles installations d'extractions de matériaux, au-delà de celles qui sont incluses dans les secteurs " ICRn " et " CSrn ", lesquelles représentent, selon les éléments produits par l'UNICEM d'Aquitaine, près de 300 hectares. Si le projet d'aménagement et de développement durables prévoit la production de nombreux logements tout en visant à une réduction de la dépendance de la métropole bordelaise à l'importation de matériaux de constructions, ces orientations sont prises en compte par le règlement graphique ainsi que par les mesures prévues au plan local d'urbanisme visant à recourir à d'autres matériaux de construction et au recyclage de matériaux de démolition. Dans ces conditions, la délimitation des secteurs des carrières retenue par le plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation alors même que n'aurait pas été prise en compte l'une des propositions de la commission d'enquête tendant à " améliorer la prospective en matière d'extraction de matériaux ", au demeurant distincte des recommandations et réserves dont la commission a assorti son avis favorable à l'issue de l'enquête publique.
21. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par Bordeaux Métropole, que l'UNICEM d'Aquitaine n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Bordeaux Métropole, qui n'est pas partie perdante à l'instance, la somme que demande l'UNICEM d'Aquitaine au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
23. Il y a lieu, en revanche, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de l'UNICEM d'Aquitaine, partie perdante à l'instance, la somme de 1 500 euros à verser à Bordeaux Métropole au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de l'UNICEM d'Aquitaine est rejetée.
Article 2 : L'UNICEM d'Aquitaine versera à Bordeaux Métropole la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Union des industries de carrières et matériaux de construction d'Aquitaine et à Bordeaux Métropole.
Délibéré après l'audience du 7 novembre 2019 à laquelle siégeaient :
Mme Marianne Hardy, président,
M. C... B..., président-assesseur,
Mme Nathalie Gay-Sabourdy, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 16 décembre 2019.
Le rapporteur,
Didier B...
Le président,
Marianne HardyLe greffier,
Sophie Lecarpentier
La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 18BX03363