Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 23 septembre 2020 et le 12 octobre 2021, M. et Mme B... A..., représentés par Me Cronel, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 27 juillet 2020 ;
2°) d'annuler la délibération du conseil de la communauté de communes de Montaigne Montravel et Gurson du 27 septembre 2018, ainsi que la décision du 20 novembre 2018 de rejet de leur recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de Montaigne Montravel et Gurson la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement est irrégulier dès lors qu'il ne comporte pas l'analyse des moyens des parties ;
- le jugement communiqué ne comporte pas la signature du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier ;
- le principe du contradictoire n'a pas été respecté dès lors que leur deuxième mémoire en réplique n'a pas été pris en considération, alors qu'il comportait des éléments de fait nouveaux susceptibles d'influencer la décision, notamment s'agissant du moyen tiré du détournement de pouvoir ;
- l'autorité environnementale n'a pas été consultée, en méconnaissance de l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, dès lors que la direction régionale de l'environnement n'est pas l'autorité environnementale au sens de cet article ;
- le rapport de présentation présente des insuffisances ; en effet, l'analyse initiale de l'état de l'environnement est insuffisante, ainsi que l'a souligné l'autorité environnementale ; la communauté de communes n'a pas répondu aux objections et aux recommandations de cette autorité ;
- l'analyse concernant l'impact sur les zones Natura 2000 est insuffisante, le classement en zone Np du lit de la Dordogne et de ses berges ne permettant pas de conclure à une absence d'incidence du plan local d'urbanisme intercommunal ;
- la motivation retenue par les premiers juges pour écarter les différents griefs soulevés à l'encontre des conclusions du commissaire enquêteur est insuffisante ;
- le classement en zone agricole de la parcelle AK 165 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'elle est comprise dans le hameau du Bourdelat, qu'elle n'a jamais été cultivée, qu'elle supporte une construction, et qu'elle est voisine d'une parcelle classée en zone Uc ;
- le classement de la parcelle AK 165 en zone agricole est en contradiction avec les orientations du plan d'aménagement et de développement durables, qui ont pour objectif de densifier l'urbanisation et de lutter contre l'étalement urbain afin de limiter la consommation du foncier ;
- le classement de la parcelle AK 181 en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, alors qu'elle se situe dans le bourg, en mitoyenneté de parcelles urbanisées, et qu'elle ne contribue pas à la qualité des sites et des milieux et espaces naturels ;
- le classement de leurs parcelles en zones agricole et naturelle procède d'un détournement de pouvoir.
Par un mémoire en défense enregistré le 13 septembre 2021, la communauté de communes de Montaigne Montravel et Gurson, représentée par Me Ruffié, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de M. et Mme A... la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens de M. et Mme A... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Charlotte Isoard,
- les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public,
- et les observations de Me Cronel, représentant M. et Mme A..., et C..., représentant la communauté de communes de Montaigne, Montravel et Gurson.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 27 septembre 2018, le conseil communautaire de Montaigne Montravel et Gurson a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. Par une décision du 20 novembre 2018, le président de la communauté de communes a rejeté le recours gracieux présenté par M. et Mme A... tendant à l'annulation de cette délibération. M. et Mme A... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 27 septembre 2018 et de la décision du 20 novembre 2018 de rejet de leur recours gracieux.
Sur la régularité du jugement :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (...) ". Il ressort de la minute du jugement attaqué que l'ensemble des moyens soulevés par les parties y ont été analysés. La circonstance que l'ampliation de ce jugement ne comporte pas les visas de ces moyens est sans incidence sur sa régularité. Par suite, ce moyen doit être écarté.
3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Il ressort de la minute du jugement attaqué qu'il a été signé par la présidente de la formation de jugement, la rapporteure et par le greffier. Là encore, la circonstance que l'ampliation de ce jugement ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur sa régularité. Par suite, ce moyen doit être écarté.
4. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le deuxième mémoire en réplique de M. et Mme A..., enregistré le 2 janvier 2020, n'a pas été communiqué. Toutefois, dès lors que ce mémoire ne contenait aucun moyen nouveau, le tribunal n'était pas tenu de le communiquer à la communauté de communes. En outre, la circonstance que les premiers juges n'auraient pas pris en compte les éléments qu'il contenait pour se prononcer sur le moyen tiré du détournement de pouvoir a trait au bien-fondé du jugement. Par suite, le moyen tiré de ce que le caractère contradictoire de l'instruction aurait été méconnu doit être écarté.
5. Enfin, il résulte des motifs du jugement, exposés du point 9 au point 11, que le tribunal administratif de Bordeaux, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a expressément répondu au moyen tiré de l'insuffisance du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur. Par suite, M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité sur ce point.
Sur la légalité de la délibération du 27 septembre 2018 :
6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme : " La personne publique qui élabore un des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 transmet pour avis à l'autorité environnementale le projet de document et son rapport de présentation. ". Aux termes de l'article R. 104-19 de ce code : " (...) Lorsque l'autorité environnementale est la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable : - la demande est adressée au service régional de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale) qui prépare et met en forme toutes les informations nécessaires pour que la mission régionale puisse rendre son avis (...) ". Et aux termes de l'article R. 104-21 du même code : " L'autorité environnementale est : (...) 2° La mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse, les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales. (...) ".
7. Il résulte des dispositions de l'article R. 104-19 du code de l'urbanisme citées ci-dessus que le courrier de saisine de l'autorité environnementale doit être adressé au service régional de l'environnement. Ainsi, en adressant le dossier concernant les documents relatifs au plan local d'urbanisme intercommunal à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement, la communauté de communes a valablement saisi l'autorité environnementale, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A.... Par suite, ce moyen doit être écarté.
8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : 1° Les plans locaux d'urbanisme : a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; (...) ". Et aux termes de l'article L. 104-4 du même code : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu. ".
9. M. et Mme A... se bornent, pour soutenir que le rapport de présentation est insuffisant, à reprendre les critiques formulées par l'autorité environnementale dans son avis du 20 septembre 2017, qui préconisait d'intégrer les milieux non-boisés dans l'analyse menée concernant les enjeux relatifs aux espèces associées aux espaces boisés et feuillus, ainsi qu'une analyse locale de la trame verte et bleue sous toutes ses composantes en sous-trames. Ils n'indiquent toutefois pas en quoi ces insuffisances auraient pu avoir un impact sur les choix de zonage et de classement retenus par la communauté de communes, alors qu'il ressort des pièces du dossier que cette dernière a pris en compte ces remarques, ainsi que l'ont souligné les premiers juges, en identifiant et en protégeant les boisements sur les coteaux du sud du territoire, considérés comme des réservoirs de biodiversité d'échelle locale, qui font le lien entre la vallée de la Dordogne et le nord du territoire, et en les classant en zone Np et en espace boisé à conserver, tandis que les espaces agro-forestiers, qui constituent des habitats de déplacement pour certaines espèces agro-forestières, ont été maintenus en zone agricole. Au demeurant, il ressort des termes de l'avis formulé par l'autorité environnementale que les éléments qu'elle considérait comme manquants auraient seulement permis d'" enrichir le diagnostic et l'argumentation des choix " ou encore de " hiérarchiser les réservoirs de biodiversité et les corridors identifiés ", sans pour autant mettre la communauté de communes dans l'impossibilité de faire des choix suffisamment éclairés. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de l'analyse initiale de l'état de l'environnement dans le rapport de présentation doit être écarté.
10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : " I. Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci après " Evaluation des incidences Natura 2000 " : 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation (...) III. - Sous réserve du IV bis, les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent : / 1° Soit sur une liste nationale établie par décret en Conseil d'État ; (...) ".
11. Il ressort des pièces du dossier que le territoire de la communauté de communes de Montaigne Montravel et Gurson est concerné par le site comprenant le lit mineur et les berges de la Dordogne, protégé au titre du réseau Natura 2000, qui abrite et permet la reproduction notamment des grands migrateurs amphibiens, de la loutre ou encore de plusieurs insectes inféodés aux milieux humides et rivulaires. Il ressort du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal en cause que ce site, ainsi que les ruisseaux affluents de la Dordogne dans leur partie aval au niveau de la plaine alluviale, sont classés en zone Np (zone naturelle de stricte protection), où sont seulement admises les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif dans la mesure où elles ne compromettent pas le caractère naturel de la zone. Si M. et Mme A... font valoir que des équipements tels qu'une station d'épuration pourraient y être édifiés, et que l'adaptation des constructions existantes n'y est pas proscrite, ils ne précisent pas en quoi de tels projets, qui sont au demeurant soumis à autorisation, s'ils pouvaient être réalisés, pourraient avoir un impact sur le site Natura 2000. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'une grande partie de la plaine alluviale de la Dordogne est classée en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation, interdisant ainsi toute construction ou exhaussement des sols. Enfin, le classement en zone agricole de certaines parcelles contigües aux berges de la Dordogne n'emporte pas, par lui-même, une utilisation des sols de nature à compromettre le site protégé au titre du réseau Natura 2000, notamment par l'utilisation de produits phytosanitaires, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A.... Les intéressés ne précisent en outre pas en quoi la construction de bâtiments agricoles sur ces parcelles, qui jouxtent les berges de la Dordogne, seraient de nature à affecter le site protégé. Ainsi, le plan local d'urbanisme intercommunal ne peut être regardé comme susceptible d'affecter de manière significative le site Natura 2000 existant sur le territoire de la communauté de communes de Montaigne Montravel et Gurson, contrairement à ce que soutiennent les requérants. Le rapport de présentation n'avait donc pas à comporter un dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 répondant aux prescriptions de l'article R. 414-23 du code de l'environnement, et alors que les dispositions de l'article R. 414-19 du même code dont ils se prévalent concernent seulement les documents de planification soumis à un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que la seconde partie du rapport de présentation comporte une analyse portant sur l'impact du plan local d'urbanisme intercommunal sur le site Natura 2000 de la Dordogne. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation sur ce point doit être écarté.
12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Et aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".
13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
14. D'une part, la parcelle cadastrée section AK n° 165, classée en zone agricole par le plan local d'urbanisme intercommunal en cause, si elle est proche du hameau du Bourdelat, ne se situe pas dans le noyau bâti de ce hameau, constitué par une dizaine de constructions de part et d'autre de l'allée des Aubépines. Par ailleurs, si M. et Mme A... font valoir que cette parcelle supporte une construction, ils ne contestent pas qu'il s'agit seulement d'une grange, dont il ressort des pièces du dossier qu'elle est de taille modeste. En outre, la seule circonstance que leur terrain est voisin, à l'est, d'une parcelle vierge de toute construction classée en zone Uc (zone urbaine à usage principal d'habitation) par le plan local d'urbanisme intercommunal, n'est pas de nature à caractériser une erreur manifeste qu'aurait commis la communauté de communes en classant la parcelle de M. et Mme A... en zone agricole, alors que le potentiel agricole du terrain n'est pas contesté, et qu'il s'ouvre au Nord et au Sud sur de vastes espaces classés en zone agricole.
15. D'autre part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
16. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes de Montaigne Montravel et Gurson précise qu'il a pour objectif d'assurer la protection, par le classement en zone agricole, des unités agricoles actives de la communauté de communes et des secteurs agricoles où un potentiel agricole reste important en préservant et en prenant en compte certains ensembles géographiques qui présentent un intérêt particulier, au regard des contraintes de déplacement par exemple. La circonstance que la parcelle AK n° 165 de M. et Mme A..., dont le potentiel agricole n'est pas contesté par ces derniers, ne correspond à aucun des ensembles énumérés dans le projet d'aménagement et de développement durables, n'est pas de nature à elle seule à caractériser une incompatibilité entre le règlement du plan local d'urbanisme en litige et ce projet d'aménagement, alors que ce dernier a également pour objectif de renforcer la centralité des bourgs et prend le parti, notamment sur le territoire de la commune de Montpeyroux, de conforter les hameaux. Or, ainsi qu'il vient d'être dit au point 14, et contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A..., la parcelle n° 165 ne peut être regardée comme faisant partie du hameau du Bourdelat. Dès lors, le classement de cette parcelle en zone agricole, qui présente un lien avec l'orientation générale de renforcer les bourgs et hameaux existants, ne révèle pas d'incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables et le règlement du plan local d'urbanisme. Par suite, ce moyen doit être écarté.
17. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle AK n° 181, classée en zone N dans le plan local d'urbanisme intercommunal, présente une surface de 13 000 mètres carrés en nature de prairie, qui s'ouvre au Nord sur un espace boisé et est comprise dans le périmètre de protection des sites classés du château de Montécoulon et de son église. Elle se situe ainsi dans un secteur de la commune contribuant à la qualité des sites et paysages, alors même qu'elle supporte une construction en partie Sud et qu'elle est desservie par les réseaux. La photographie versée au dossier par les requérants, qui consiste en une unique prise de vue de ce bâtiment, alors que la parcelle est très vaste, ne permet pas de considérer qu'elle ne présenterait pas de caractéristiques naturelle ou remarquable. Contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A..., cette parcelle ne peut être regardée comme située dans le bourg, dont elle est séparée par le cimetière de la commune. Par ailleurs, la circonstance que des parcelles qui jouxtent ce cimetière aient été classées en zone UE (zone urbaine affectée aux équipements publics), par le plan local d'urbanisme intercommunal ne rend pas incohérent le classement de la parcelle de M. et Mme A... en zone naturelle au regard des caractéristiques de cette dernière. Ce classement n'est pas davantage contraire à l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables de densification de l'urbanisation du bourg, dès lors que la parcelle n'est pas située dans le bourg de Montpeyroux. Par suite, le conseil de la communauté de communes n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle AK n° 181 en zone N du plan local d'urbanisme intercommunal.
18. Enfin, si M. et Mme A... versent au dossier une attestation de l'ancien premier adjoint au maire de Montpeyroux, selon laquelle le classement en zone inconstructible de leurs parcelles résulterait d'une volonté du maire de Montpeyroux de leur nuire, ce document n'est corroboré par aucun autre élément, alors qu'il ressort des pièces du dossier que cet adjoint a démissionné du conseil municipal à la suite d'un conflit ouvert avec le maire. La seule déclaration que leur aurait faite le maire lors d'un entretien au mois de septembre 2018, selon laquelle leur maison n'aurait " pas lieu d'être là ", si elle est maladroite, n'est pas davantage de nature à caractériser une telle volonté de nuire, alors qu'au demeurant, les parcelles de M. et Mme A... étaient déjà classées en zone naturelle depuis 2009 par la carte communale antérieure au plan local d'urbanisme intercommunal. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.
19. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de Montaigne Montravel et Gurson, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme A... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme 1 500 euros à verser à la communauté de communes de Montaigne Montravel et Gurson, en application de ces mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée.
Article 2 : M. et Mme A... verseront à la communauté de communes de Montaigne Montravel et Gurson une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... A... et à la communauté de communes de Montaigne Montravel et Gurson.
Délibéré après l'audience du 20 janvier 2022, à laquelle siégeaient :
Mme Marianne Hardy, présidente,
Mme Fabienne Zuccarello, présidente-assesseure,
Mme Charlotte Isoard, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 février 2022.
La rapporteure,
Charlotte IsoardLa présidente,
Marianne Hardy
La greffière,
Sophie Lecarpentier
La République mande et ordonne au préfet de la Dordogne en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 20BX03192 2