Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 avril 2019 et le 20 octobre 2020, M. et Mme B..., représentés par Me Paul, demandent à la cour :
1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 28 février 2019 ;
2°) d'annuler la délibération du 4 juillet 2017 par laquelle le conseil municipal de Cussac-Fort-Médoc a approuvé le projet d'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine du Verrou de l'Estuaire ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cussac-Fort-Médoc une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement est irrégulier car il ne comporte pas les signatures exigées par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- les conseillers municipaux qui ont participé à la délibération contestée n'ont pas été régulièrement convoqués ;
- le rapport de présentation ne comporte pas de diagnostic architectural, patrimonial et environnemental en méconnaissance des dispositions des articles L. 642-1 et suivants du code du patrimoine et de la circulaire du 2 mars 2012 ;
- la commission locale de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine a été irrégulièrement et tardivement composée, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 642-5 du code du patrimoine ;
- la commission locale de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine n'a pas émis d'avis, entachant ainsi d'illégalité la délibération attaquée ;
- la délibération attaquée est entachée d'erreurs manifestes d'appréciation en ce que le secteur A2 ne présente aucun intérêt, de même qu'il n'existe pas d'habitat remarquable à Cussac le Vieux, de bâtiments de qualité urbaine dans le périmètre de l'AMVAP, qui est incohérent avec la protection UNSECO ; en outre le secteur Capeyron la Taste n'est pas un paysage viticole et le Château Bernones ne devait pas être pris en compte dans le périmètre protégé ;
- en réglementant l'usage des matériaux, le règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine méconnaît les dispositions de l'article L. 642-2 du code du patrimoine.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 septembre 2020, la commune de Cussac-Fort-Médoc, représentée par Me Boissy, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. et Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu'aucun des moyens n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code du patrimoine ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Fabienne Zuccarello,
- les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public,
- et les observations de Me Paul, représentant M. et Mme B..., et C..., représentant la commune de Cussac-Fort-Médoc.
Considérant ce qui suit :
1. Par des délibérations du 30 mars 2006 et du 28 avril 2009, les communes de Cussac-Fort-Médoc et de Blaye ont mis à l'étude la création de la zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP) du Verrou de l'Estuaire. Par des délibérations du 13 avril 2011 et du 26 juin 2012, le projet de ZPPAUP a été remplacé par le projet de création de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AMVAP) du Verrou de l'Estuaire. Par des délibérations des 3 et 9 décembre 2014, les deux communes ont arrêté le projet d'AMVAP. Par un arrêté du 31 août 2016, le maire de Blaye a prescrit l'enquête publique, qui s'est déroulée du 10 octobre au 9 novembre 2016. Enfin, par une délibération du 4 juillet 2017, le conseil municipal de Cussac-Fort-Médoc a approuvé le projet d'AMVAP du Verrou de l'Estuaire. M. et Mme B..., exploitants agricoles et propriétaires de plusieurs terrains situés aux lieux-dits Vieux Cussac et La Taste-Capeyron à Cussac-Fort-Médoc, ont saisi le tribunal administratif de Bordeaux d'une demande tendant à l'annulation de cette dernière délibération. Par un jugement du 28 février 2019, le tribunal a seulement annulé la délibération en tant qu'elle classait en secteur A3 de l'aire les parcelles bâties de M. et Mme B..., situées au lieu-dit " Capeyron ". M. et Mme B... relèvent appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de leur demande.
Sur la régularité du jugement :
2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Il ressort des pièces du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué du 28 février 2019 comporte les signatures exigées par ces dispositions. Dès lors, jugement contesté n'est pas entaché d'irrégularité.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la procédure :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". Aux termes des dispositions de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".
4. Il ressort des mentions de la délibération contestée du conseil municipal de Cussac-Fort-Médoc, qui font foi jusqu'à preuve contraire, que la convocation à la séance du 27 juin 2017 adressée aux conseillers municipaux comportait l'ordre du jour, lequel mentionnait notamment la question de l'approbation de l'AMVAP du Verrou de l'Estuaire. Il ressort également des pièces produites que la convocation était accompagnée d'un envoi concomitant par courriel d'un ensemble de pièces concernant le projet d'AMVAP. Si les requérants contestent l'envoi de ces documents, ils n'assortissent leurs allégations d'aucun élément circonstancié de nature à contredire les mentions de la délibération attaquée. Par suite, c'est à bon droit que les juges de première instance ont écarté ce moyen.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 642-1 du code du patrimoine, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (...) est fondée sur un diagnostic architectural, patrimonial et environnemental, prenant en compte les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme, afin de garantir la qualité architecturale des constructions existantes et à venir ainsi que l'aménagement des espaces (...) ". Selon l'article L. 642-2 du même code : " Le dossier relatif à la création de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine comporte : / - un rapport de présentation des objectifs de l'aire. Ces objectifs sont fondés sur le diagnostic mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 642-1 et déterminés en fonction du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme s'il est entré en vigueur (...) ".
6. Ainsi que l'ont pertinemment jugé les premiers juges, si le rapport de présentation mentionne une " synthèse " du diagnostic architectural, patrimonial et environnemental, il ressort des pièces du dossier que ce diagnostic, intégré dans le rapport de présentation, comporte environ 80 pages et qu'il procède à une analyse du patrimoine architectural, urbain et paysager du Verrou de l'Estuaire et des communes de Cussac-Fort-Médoc et de Blaye, ainsi qu'à une analyse environnementale du site, conformément aux exigences de l'article D. 642-4 du code du patrimoine. Aussi, quand bien même le diagnostic ne figure pas dans un document distinct mais est intégré au rapport de présentation, ni les dispositions précitées du code du patrimoine, ni, en tout état de cause, la circulaire invoquée du 2 mars 2012 relative aux AMVAP n'ont été méconnues.
7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 642-5 du code du patrimoine, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Une instance consultative, associant : / - des représentants de la ou des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale intéressés ; / - le préfet ou son représentant ; / - le directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement ou son représentant ; / - le directeur régional des affaires culturelles ou son représentant ; / - ainsi que des personnes qualifiées, d'une part, au titre de la protection du patrimoine et, d'autre part, au titre des intérêts économiques concernés, / est constituée par délibération de l'organe délibérant de l'autorité mentionnée au premier alinéa de l'article L. 642-1 lors de la mise à l'étude de la création ou de la révision d'une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine. / Cette instance consultative a pour mission d'assurer le suivi de la conception et de la mise en œuvre des règles applicables à l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine. Dans le cadre de l'instruction des demandes d'autorisation de travaux, elle peut être consultée par l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation sur tout projet d'opération d'aménagement, de construction ou de démolition, notamment lorsque celui-ci nécessite une adaptation mineure des dispositions de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine ". Aux termes de l'article D. 642-2 du même code : " L'instance consultative prévue à l'article L. 642-5, dénommée commission locale de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine, comporte un nombre maximum de quinze membres. / Le nombre des représentants de la ou des communes ou de l'établissement public de coopération intercommunale mentionnés à l'article D. 642-1 ne peut être inférieur à cinq. / Les personnes qualifiées, désignées par les délibérations concordantes mentionnées au même article sont au nombre de quatre dont deux choisies au titre du patrimoine culturel ou environnemental local et deux choisies au titre d'intérêts économiques locaux. / Un maire ou un président d'établissement public de coopération intercommunale, désigné en son sein par la commission, assure la présidence. En cas d'absence ou d'empêchement, il peut donner mandat à un autre membre de l'instance titulaire d'un mandat électif. / L'architecte des Bâtiments de France assiste avec voix consultative aux réunions de la commission. / La commission délibère à la majorité des voix. En cas de partage des voix, la voix du président est prépondérante. / Elle arrête un règlement intérieur ".
8. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.
9. Il ressort des pièces du dossier, que la mise en place de l'instance consultative, qui a été effectivement installée le 6 décembre 2013, n'a pas été concomitante à la mise à l'étude de la création de l'AMVAP, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 642-5 du code du patrimoine. Toutefois, et ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, cette irrégularité n'a pas été de nature à avoir exercé une influence sur le sens de la décision attaquée, ni à avoir privé les intéressés d'une garantie, dès lors que l'instance consultative, qui a été consultée préalablement à l'adoption de l'aire et a notamment donné des avis favorables sur le projet soumis aux conseils municipaux de Blaye et Cussac-Fort-Médoc et à la commission régionale du patrimoine et des sites, ainsi que sur le projet après enquête publique, a pu remplir son office. Il en est de même des circonstances qu'aucun président n'a été formellement désigné, ni qu'aucun règlement intérieur n'a été adopté, qui n'ont pas eu d'incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors qu'il n'est pas démontré que la commission aurait connu des dysfonctionnements de ce fait. Enfin, M. B... ayant été désigné membre de la commission locale en sa qualité de représentant du Syndicat viticole par la délibération du 9 avril 2014, il a donc siégé au sein de cette commission en qualité de personne qualifiée " au titre des intérêts économiques concernés ", conformément aux dispositions précitées de l'article L. 642-5 du code du patrimoine. Il a d'ailleurs participé à la réunion de cette commission le 6 juin 2014, alors que le projet n'était pas encore arrêté, et a pu ainsi influencer l'avis de la commission. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure consultative doit être écarté.
10. En quatrième lieu, il résulte des mentions, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, des délibérations des 3 et 9 décembre 2014 des communes de Cussac-Fort-Médoc et Blaye que la commission locale de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine a émis un avis favorable sur le projet. A défaut de produire des éléments contraires, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cette commission n'aurait pas émis d'avis sur le projet d'aire. En outre, à supposer même que les membres de la commission n'aient été convoqués que deux jours avant la réunion et qu'un des membres aurait siégé irrégulièrement, ces circonstances ne sont pas de nature à entrainer l'irrégularité de la procédure dès lors que la commission, qui est facultative, n'émet qu'un avis simple, et qu'il n'est pas allégué qu'elle aurait été perturbée dans son fonctionnement de ce fait.
En ce qui concerne le fond :
11. En premier lieu, en ce qui concerne le secteur A2 de l'AMVAP du Verrou de l'Estuaire, il ressort des pièces du dossier, et notamment du règlement de l'aire, que le secteur A2 recouvre l'ancien bourg, appelé Cussac-le-Vieux, ainsi que l'accès terrestre au Fort-Médoc et concerne les ensembles bâtis et urbains les plus anciens et les plus cohérents. Selon le rapport de présentation du projet en cause et conformément à l'article L. 642-1 du code du patrimoine définissant l'objectif des AMVAP, l'un des enjeux de l'aire est de conserver dans la mesure du possible les bâtiments, vestiges et paysages, en l'espèce du site des ouvrages militaires du Verrou de l'Estuaire, œuvre de Vauban, dont fait partie intégrante l'ancien bourg de Cussac. Il ressort des pièces du dossier que les immeubles de " Cussac-le-Vieux " forment un ensemble urbain ancien homogène ayant conservé une cohérence quand bien même il comprendrait peu d'immeubles remarquables. Aussi, la circonstance que seuls deux immeubles de l'ancien bourg de Cussac soient qualifiés d'immeubles remarquables à conserver et à restaurer n'est pas de nature à remettre en cause le classement de ce secteur dans le périmètre de l'AMVAP du Verrou de l'Estuaire. Enfin, l'objet de l'AMVAP étant de protéger un site qui présente un intérêt historique, urbain, architectural et paysager suffisant, la circonstance qu'il n'existe aucune covisibilité entre Cussac-le-Vieux et le Fort-Médoc est sans incidence sur le classement en cause.
12. En deuxième lieu, en ce qui concerne le secteur A3 de l'AMVAP du Verrou de l'Estuaire, il ressort des pièces du dossier, et notamment du règlement de l'aire, que le secteur A3 recouvre le patrimoine viticole et paysager sensible, peu ou pas urbanisé, " domaines et vignobles, bâtiments, parcelles cultivées et espaces naturels " correspondant principalement aux terrasses alluviales situées de part et d'autre de l'estuaire. D'une part, si les requérants soutiennent que la parcelle cadastrée section ZA n° 119, dont ils sont propriétaires, située au lieu-dit " La Taste " et qui constitue une friche, ne fait pas partie du paysage viticole, ils ne contestent pas que cette parcelle agricole est classée en zone AOC " Haut Médoc " et conserve ce caractère agricole dans le plan local d'urbanisme en cours d'élaboration à la date de la décision attaquée. D'autre part, la circonstance que certaines des parcelles de ce secteur ne constitueraient pas des espaces proches du rivage au sens des documents d'urbanisme, est sans incidence sur leur intégration à l'aire de mise en valeur dès lors qu'elles présentent un intérêt viticole ou paysager et que leur proximité du rivage n'était pas le critère de classement en secteur A3. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération contestée serait illégale en tant qu'elle classe les parcelles en cause en secteur A3 de l'AMVAP.
13. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 642-2 du code du patrimoine que : " (...) Le règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine contient des règles relatives : / à la qualité architecturale des constructions nouvelles ou des aménagements de constructions existantes ainsi qu'à la conservation ou à la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces naturels ou urbains ; à l'intégration architecturale et à l'insertion paysagère des constructions, ouvrages, installations ou travaux visant tant à l'exploitation des énergies renouvelables ou aux économies d'énergie qu'à la prise en compte d'objectifs environnementaux ". Il ressort des termes du règlement intérieur de l'AVAP que celui-ci n'impose pas des matériaux précis, mais indique que les toitures doivent, autant que possible, conserver les teintes, les formes et l'harmonie des matériaux dont sont couverts les bâtiments existants. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme B..., les dispositions précitées, qui autorisaient la collectivité à édicter des prescriptions relatives au maintien de la qualité architecturale, notamment en toiture, dans le périmètre de l'aire, n'ont pas été méconnues.
14. En quatrième lieu, les requérants persistent en appel à contester l'intégration du Château de Bernones, qui serait selon eux délabré, dans le périmètre de l'aire. Cependant, ce bâtiment, inscrit en qualité de monument historique depuis 2012, présente, comme les châteaux de Lamothe, Le Raux, et le hameau de Lauga, un intérêt architectural et paysager historique qui justifiait son intégration dans l'AMVAP.
15. En dernier lieu, les requérants font valoir que le territoire de l'AMVAP du Verrou de l'Estuaire est disproportionné au regard du périmètre de protection UNESCO. Toutefois, aucune disposition législative ou réglementaire n'exige que le périmètre d'une AMVAP soit limité au périmètre d'une surface de protection instituée par l'UNESCO.
16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté le surplus de leur demande.
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Cussac-Fort-Médoc, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent M. et Mme B... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants la somme que demande la commune de Cussac-Fort-Médoc sur le fondement des mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Cussac-Fort-Médoc tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... B... et à la commune de Cussac-Fort-Médoc.
Délibéré après l'audience du 30 septembre 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Marianne Hardy, présidente,
Mme Fabienne Zuccarello, présidente-assesseure,
Mme Charlotte Isoard, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 novembre 2021.
La rapporteure,
Fabienne Zuccarello La présidente,
Marianne Hardy
La greffière,
Sophie Lecarpentier
La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 19BX01722