Procédure devant la cour :
Par une requête enregistré le 8 avril 2016 et un mémoire enregistré le 16 mai 2017, M. C..., agissant en son nom propre et en sa qualité de liquidateur de la société PharmacieC..., ainsi que la SCI Gravier-C..., représentés par MeB..., demandent à la cour :
1°) de réformer ce jugement du 18 février 2016 ;
2°) à titre principal, de condamner l'État, premièrement, à verser la somme de 1 574 282 euros à M. C... en sa qualité de liquidateur de la société Pharmacie C...en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité des décisions de refus de transfert d'officine qui lui ont été opposées le 30 octobre 2007, le 30 avril 2008, le 23 octobre 2009 et le 2 novembre 2011, deuxièmement, à verser la somme de 182 178 euros à M. C...en réparation des préjudices qu'il a subis en son nom propre à raison des mêmes décisions et, troisièmement, à verser la somme de 43 900 euros à la SCI C...-Gravier en réparation des préjudices subis par cette société à raison des mêmes décisions, l'ensemble de ces sommes devant être augmenté des intérêts au taux légal, capitalisés ;
3°) à titre subsidiaire, d'ordonner une expertise avant dire-droit aux fins de déterminer l'ampleur des préjudices subis ;
4°) en tout état de cause, de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- à compter de l'année 2007, M. C...a demandé, à plusieurs reprises, une autorisation de transfert de son officine de pharmacie ; ses demandes ont été rejetées par des décisions du 30 octobre 2007, 30 avril 2008, 23 octobre 2009, 2 novembre 2011 et 14 novembre 2012 ; la décision du 2 novembre 2011, ensemble le rejet du recours hiérarchique qui avait été formé contre ladite décision, ont été annulés par jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 10 octobre 2013 pour un vice de procédure résidant en un défaut d'examen de la demande de transfert ; l'illégalité ainsi relevée par le tribunal administratif constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration ; les décisions de refus de transfert antérieures doivent être regardées comme étant entachées du même vice de procédure dès lors qu'elles comportaient une motivation rédigée dans les mêmes termes que celle de la décision du 2 novembre 2011 ultérieurement annulée ;
- contrairement à ce qu'a indiqué le tribunal administratif dans le jugement attaqué, il est certain que le réexamen, par l'administration, de la demande de transfert ayant donné lieu à la décision de refus du 2 novembre 2011 aurait conduit à une décision d'autorisation, car les conditions posées par l'article L. 5125-3 étaient satisfaites en l'espèce ; le lieu du transfert projeté était situé dans l'IRIS 1303, inclus dans un quartier en pleine mutation ; selon le recensement de 2008, la population du quartier d'accueil, composé de l'IRIS 1303, l'IRIS 1302 et l'IRIS 1301, était de 6 784 habitants ; il fallait, en outre, prendre en compte l'augmentation prévisible de population résultant notamment de la livraison de nouveaux logements ; il n'existait que deux pharmacies dans ce quartier d'accueil ; ces deux pharmacies présentes dans le quartier d'implantation ne permettant pas de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population ; en ce sens, il convient de relever que l'agence régionale de santé a autorisé, en 2014, le transfert de deux autres pharmacies dans le quartier considéré ; si les autorisations concernées ont été annulées par le tribunal administratif de Bordeaux par jugements du 23 juin 2016, de nouvelles autorisations ont été accordées par l'ARS par arrêtés du 2 août 2016 ; il n'y avait pas lieu de prendre en considération l'existence d'autres pharmacies sur le territoire de la commune de Bègles ; la faute commise par l'administration a ainsi fait perdre à M. C...une chance d'obtenir une autorisation de transfert de son officine ;
- si la SELARL Pharmacie C...connaissait une baisse de son chiffre d'affaire, une autorisation de transfert lui aurait permis un redressement de sa situation économique ; le préjudice économique subi par M.C..., en sa qualité de liquidateur de la SELARL PharmacieC..., s'élève à la somme de 285 031 euros correspondant à son manque à gagner ; si la cour a des doutes sur cette évaluation, elle pourra toujours désigner un expert pour procéder à une exacte appréciation dudit préjudice ; à cela s'ajoute un préjudice lié à la perte de valeur de l'officine qui doit être évaluée à la somme de 1 289 251 euros ;
- le préjudice subi par M.C..., en son nom propre, au titre de sa perte de revenus, s'élève à la somme de 162 178 euros ; à cela s'ajoute un préjudice moral qui doit être évalué à la somme de 20 000 euros ;
- le préjudice subi par la SCI GravierC..., résultant de ce que le local du projet est resté vacant dans l'attente de l'autorisation de transfert et de ce que cela a entrainé divers frais, doit être évalué à la somme de 43 900 euros.
Par mémoire en défense enregistré le 3 avril 2017, le ministre des affaires sociales et de la santé conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- pour engager la responsabilité de l'État, les requérants font valoir que la décision du 2 novembre 2011 a été annulée par le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 18 février 2016 ; si l'illégalité relevée à l'occasion de ce litige démontre une faute de l'administration concernant la décision alors en cause, il n'en est pas de même pour les décisions précédentes, pour lesquelles les appelants se bornent à affirmer que leur motivation est identique à celle de la décision du 2 novembre 2011 ; rien ne démontre que les décisions antérieures à celle du 2 novembre 2011 aient été entachées d'irrégularité, sachant que la légalité de chacune d'elles doit être appréciée à leur date respective ;
- le tribunal administratif a estimé, à juste titre, que l'annulation de la décision du 2 novembre 2011 pour un vice de procédure n'impliquait pas la délivrance d'une autorisation de transfert ; à cet égard, les appelants ne sauraient se référer à la notion d'IRIS qui ne se confond pas avec celle de " quartier d'accueil " ; dans leur appréciation des besoins du quartier d'accueil, les appelants n'ont pas pris en compte la spécificité de l'IRIS 1302 qui comprend la gare Saint-Jean dont les installations de chemin de fer constitue une frontière urbaine ; de même, ils n'ont pas pris en compte les pharmacies situées à proximité sur la commune de Bègles ; les requérants ne sauraient se prévaloir de ce que l'ARS aurait autorisé l'implantation de deux pharmacies dans le quartier en 2014, dès lors que les deux autorisations concernées ont été annulées par des jugements du tribunal administratif de Bordeaux du 23 juin 2016 ; ainsi, rien ne permet d'affirmer avec certitude qu'auraient été remplies, après réexamen, les conditions d'une autorisation de transfert ;
- les préjudices allégués ne sont pas imputables à l'État, mais sont la seule conséquence des choix opérés par les requérants ;
- la SELARL Pharmacie C...a cessé son activité à compter du 30 juin 2013 et a sollicité l'annulation de sa licence ; elle a omis de préciser que cette cessation d'activité s'est accompagnée de la cession de certains actifs de l'officine et que le prix de cette cession s'élevait à la somme de 50 000 euros ; en réponse à la demande de M. C...qui a souhaité fermer définitivement son officine, le directeur de l'ARS d'Aquitaine a abrogé, à compter du 30 juin 2013, l'arrêté qui avait accordé une licence à la SELARL PharmacieC... ; c'est en raison de cette abrogation que le tribunal administratif de Bordeaux n'a pas pu enjoindre à l'ARS de réexaminer la demande de transfert de la pharmacie qu'exploitait M.C... ; cette impossibilité d'exploiter l'officine n'est imputable qu'à l'imprudence que les requérants ont commise en cédant certains actifs sans attendre l'issue de l'instance contentieuse qu'ils avaient diligentée et qui, selon eux, devait leur permettre d'obtenir une autorisation de transfert ; ainsi il n'existe aucun lien de causalité entre les préjudices allégués et les refus de transferts critiqués ;
- l'évaluation du préjudice résultant du manque à gagner est surestimée, dès lors qu'elle s'appuie sur des résultats prévisionnels hypothétiques et surévalués ;
- l'évaluation du préjudice résultant de la perte de valeur du fond de commerce est surestimée, dès lors qu'elle s'appuie sur des études purement prévisionnelles et des données surévaluées ;
- l'évaluation du préjudice résultant de la perte de revenus de M. C...est surestimée, dès lors qu'elle se base sur les rémunérations qu'il a perçues en 2006, année qui n'est pas représentative, d'une part, car la seule faute établie date de 2011, d'autre part, car d'un point de vue comptable, le calcul proposé par les requérants est faussé puisqu'il ne prend pas en compte le fait que les salaires du gérant se combinent avec le résultat courant avant impôt de l'entreprise ;
- le préjudice moral allégué n'est pas imputable à l'administration ;
- le préjudice économique allégué par la SCI Gravier C...n'est pas imputable à l'administration, dès lors qu'il n'y avait aucune obligation de contracter un bail avant le dépôt de la demande de transfert ; la SCI Gravier C...a choisi librement d'acquérir un local par acte authentique du 29 novembre 2011, alors qu'elle connaissait la décision de refus de transfert du 2 novembre 2011 ; si un compromis de vente avait été signé le 5 juillet 2011, une clause suspensive relative à l'obtention d'une autorisation de transfert, l'ensemble des conditions concernées devant être réalisées au plus tard le 15 novembre 2011 ; par conséquent, les préjudices alléguées par la SCI Gravier C...lui sont entièrement imputables.
Par ordonnance du 16 mai 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 3 juillet 2017, à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. David Katz,
- les conclusions de Mme Déborah de Paz, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., représentant M. C...et la SCI Gravier-C.dans ces quartiers ou y ayant une résidence stable
Considérant ce qui suit :
1. En 2005, M. C...a acquis une officine de pharmacie située au 143 cours de la Somme à Bordeaux et a sollicité à partir de 2007, à plusieurs reprises, une autorisation de transfert de cette officine au 9 rue Léon Jouhaux sur la même commune, à une distance de 3 km de l'emplacement précédent. Ses demandes ont été successivement rejetées par des arrêtés du directeur de l'agence régionale de santé d'Aquitaine des 30 octobre 2007, 30 avril 2008, 23 octobre 2009, 2 novembre 2011 et 14 novembre 2012, au motif que le transfert projeté ne permettait pas de répondre de façon optimale aux besoins de la population résidant dans le quartier d'accueil. Par un jugement du 10 octobre 2013, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision de refus de transfert du 2 novembre 2011. Le 18 décembre 2014, M.C..., agissant en son nom propre et en sa qualité de liquidateur de la SELARL PharmacieC..., ainsi que la SCI Gravier-C..., ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner l'État à les indemniser de différents préjudices qu'ils ont imputés aux décisions de refus de transfert qui ont été opposées aux demandes de M. C...entre 2007 et 2011. Ils font appel du jugement du 18 février 2016 statuant sur cette demande, en tant qu'il a limité à 2 000 euros l'indemnité que l'Etat a été condamnée à verser à M. C...et qu'il a rejeté le surplus de leurs conclusions.
2. Pour annuler, par son jugement du 10 octobre 2013 devenu définitif, la décision de refus de transfert du 2 novembre 2011, le tribunal administratif s'est fondé sur ce qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que l'autorité administrative avait suffisamment analysé les conséquences de ce transfert en termes de satisfaction optimale des besoins en médicaments de la population du quartier de destination de l'officine. Si l'illégalité de ce refus du 2 novembre 2011 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'État, le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif n'impliquait pas la délivrance, par l'administration, de l'autorisation de transfert sollicitée, ainsi que l'a relevé à juste titre le tribunal administratif par le jugement attaqué. Les requérants font toutefois valoir que les demandes d'autorisation de transfert successivement sollicitées de 2007 à 2011 par la société Pharmacie C...satisfaisaient aux conditions définies par l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, de sorte que les refus opposés à ces demandes par l'autorité administrative sont directement à l'origine, pour cette société, d'un manque à gagner et d'une perte de valeur de l'officine qu'elle aurait dû pouvoir exploiter, pour M . C...d'une perte de revenus, et, pour la SCI, d'un préjudice résultant de la vacance du local dont elle était devenue propriétaire pour permettre la réalisation du transfert.
3. En vertu de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, il appartient à l'autorité administrative, saisie d'une demande d'autorisation de transfert d'une officine de pharmacie, d'apprécier les effets du transfert envisagé sur l'approvisionnement en médicaments du quartier de destination, ainsi que, le cas échéant, des autres quartiers pour lesquels ce transfert est susceptible de modifier significativement l'approvisionnement en médicaments. La population résidente, au sens des mêmes dispositions, doit s'entendre, outre éventuellement de la population saisonnière, de la seule population domiciliée.dans ces quartiers ou y ayant une résidence stable L'administration peut tenir compte, pour apprécier cette population, des éventuels projets immobiliers en cours ou certains à la date de sa décision. Le caractère optimal de la réponse apportée par le projet de transfert ne saurait résulter du seul fait que ce projet apporte une amélioration relative de la desserte par rapport à la situation d'origine. Enfin, pour apprécier, conformément à ces dispositions, dans quelle mesure un projet de transfert satisfait de façon optimale les besoins en médicaments de la population du quartier d'accueil, l'autorité administrative doit tenir compte, le cas échéant, de la desserte de la population de ce quartier par une ou plusieurs autres officines, quand bien même celles-ci ou certaines d'entre elles se trouveraient sur le territoire d'une autre commune.
4. Les requérants, à qui il appartient d'apporter les éléments faisant ressortir que les demandes d'autorisation de transfert auxquels ont été opposés les quatre refus selon eux infondés satisfaisaient aux conditions rappelées au point précédent, définissent le quartier d'accueil de l'officine à transférer comme constitué des IRIS 1301, 1302 et 1303. Toutefois, ils revendiquent ainsi, s'agissant des IRIS 1301 et 1302, la desserte de populations résidentes dont certaines sont éloignées du local de transfert envisagé et pour beaucoup contraintes de contourner la gare et l'ensemble de ses voies et installations pour accéder à ce local, la population située dans l'IRIS 1301 étant de plus déjà desservie par une pharmacie située près de la place Fernand Buisson. S'ils invoquent l'existence de projets immobiliers en cours ou présentant un caractère certain, ils omettent de prendre en compte les possibilités de desserte par les pharmacies situées sur le territoire de la commune de Bègles, de l'autre côté du boulevard Jean-Jacques Bosc, lequel, comportant de nombreux passages piétonniers, ne constitue pas un obstacle, ainsi que l'a d'ailleurs relevé l'arrêt n°16BX02700 en date du 28 juin 2018 de la présente cour. En outre, ils ne sauraient utilement se prévaloir de ce que deux autorisations de transfert d'officine de pharmacie ont été accordées en 2014 à proximité du lieu de transfert envisagé, ces autorisations ayant été annulées par des jugements du tribunal administratif de Bordeaux du 23 juin 2016 confirmés par des arrêts de la présente cour du 28 juin 2018. S'il est exact que ces autorisations ont été à nouveau accordées en 2016, ces autorisations, qui ont au demeurant fait l'objet de recours en annulation toujours pendants devant le tribunal administratif, ont été délivrées au regard de la situation du quartier telle qu'elle a évolué depuis les refus litigieux, qui ont été pris entre huit et cinq ans auparavant. Dans ces conditions, les requérants n'apportent pas la démonstration de ce que, si elle n'avait pas opposé des refus, les 30 octobre 2007, 30 avril 2008, 23 octobre 2009 et le 2 novembre 2011, aux demandes d'autorisation de transfert présentées par la société PharmacieC..., ces demandes auraient légalement dû être satisfaites ou, à tout le moins, auraient eu une chance sérieuse de l'être. Il suit de là qu'ils ne justifient pas que ces refus sont à l'origine, pour la société PharmacieC..., d'un manque à gagner et d'une perte de valeur de l'officine qu'elle aurait pu exploiter, d'une perte de revenus pour M.C..., et, pour la SCIC..., d'un préjudice résultant de la vacance du local dont elle était devenue propriétaire pour permettre la réalisation du transfert envisagé.
5. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise tendant à évaluer le montant de certains des préjudices allégués, que M. C...et la SCI GravierC..., ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux n'a pas entièrement donné satisfaction à leurs demandes indemnitaires.
6. Les dispositions de l'article L. 761 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les appelants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. C... et de la SCI Gravier-C... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C..., à la SCI Gravier-C... et au ministre des solidarités et de la santé.
Délibéré après l'audience du 11 octobre 2018 à laquelle siégeaient :
M. Aymard de Malafosse, président,
M. Laurent Pouget, président-assesseur,
M. David Katz, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 15 novembre 2018.
Le rapporteur,
David KATZLe président,
Aymard de MALAFOSSELe greffier,
Christophe PELLETIER
La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 16BX01216