Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 29 mars 2019 et un mémoire en réplique enregistré le 11 décembre 2020, l'ODEADOM, représenté par Me E..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 21 janvier 2019 ;
2°) de rejeter la requête de première instance de Monsieur A... ;
3°) de mettre à la charge de M. A... une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la requête d'appel enregistrée le 29 mars 2019 n'est pas tardive ;
- le jugement est entaché d'irrégularités : pour annuler l'ordre de reversement, le tribunal s'est fondé sur un moyen qui n'était pas soulevé par M. A... et qui n'était pas d'ordre public, tiré de la méconnaissance du principe de confiance légitime ; le jugement est également insuffisamment motivé ;
- la requête de M. A..., par l'effet dévolutif de l'appel, doit être rejetée ;
- M. A... ne peut invoquer le bénéfice de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration :
- M. A... ne peut pas se prévaloir du principe de confiance légitime. Il n'a bénéficié d'aucune assurance précise de la part de l'administration que le reversement de l'aide ne pourrait pas lui être demandé ;
- l'intéressé a créé artificiellement les conditions requises en vue de l'obtention de l'aide en concluant un contrat de commercialisation entre deux de ses propres établissements ;
- il ne tenait pas de comptabilité matière et les quantités commercialisées ne sont pas justifiées.
Par mémoire en défense enregistré le 11 novembre 2020, M. A..., représenté par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'ODEADOM au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que la requête présentée devant la cour est tardive et que les moyens ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 11 décembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 4 janvier 2021.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le règlement (UE) nº 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 ;
- le règlement (UE) nº 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;
- le règlement (CE) nº 793/2006 de la Commission du 12 avril 2006 ;
- la décision d'exécution C (2006) 4809 de la Commission du 16 octobre 2006 modifiée approuvant le programme POSEI France ;
- le décret nº 2010-110 du 29 janvier 2010 ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code rural et de la pêche maritime, notamment son article L. 631-24 ;
- la circulaire DGPAAT/SDG/SDPM/C2013-3053 du 15 mai 2013 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. F... B...,
- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,
- et les observations de Me C..., représentant M. A....
Considérant ce qui suit :
1. Au cours de l'année 2013, l'office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM), établissement public administratif placé sous la tutelle de l'Etat, a versé la somme de 43 929, 21 euros à M. D... A..., exploitant une entreprise de production de fleurs dans le cirque de Salazie sous l'enseigne " Fleurs des Salazes ", au titre de l'aide à la commercialisation locale des productions locales de produits floricoles prévue par le programme européen d'option spécifique à l'éloignement et à l'insularité pour 2013 (POSEI). A la suite d'un contrôle réalisé le 20 avril 2015 ayant donné lieu à un rapport du 31 août 2015, plusieurs irrégularités ont été constatées. M. A... a été invité à présenter ses observations et le 19 avril 2016, le directeur de l'office de développement de l'économie agricole de l'ODEADOM a émis un titre de recette en vue du reversement intégral de l'aide. Toutefois, par un jugement nº 1600807 du 21 janvier 2019, le tribunal administratif de La Réunion a annulé cette décision de reversement. L'ODEADOM relève appel de ce jugement.
Sur la fin de non-recevoir opposée par M. A... :
2. Aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1 (...) ".
3. Il ressort des pièces du dossier de première instance, en particulier de l'accusé de réception postal correspondant, que le jugement attaqué a été notifié à l'ODEADOM le 28 janvier 2019. En application des dispositions précitées de l'article R. 811-2 du code de justice administrative, cet organisme disposait, pour interjeter appel de ce jugement, d'un délai franc de deux mois. La requête de l'ODEADOM, enregistrée devant la cour le 29 mars 2019, a ainsi été présentée dans le délai d'appel. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir opposée par M. A... tirée d'une tardiveté de la requête d'appel doit être écartée.
Sur le bien-fondé du jugement :
4. Il ressort des pièces du dossier que M. A... exploite une entreprise individuelle qui dispose de deux établissements à Salazie, l'un situé Grand Ilet le Bélier, au moyen duquel il produit des fleurs sous l'enseigne " Fleurs des Salazes ", et l'autre situé Mare à Martin, 12 chemin de Bé Cabot Les Bas, opérant sous l'enseigne " Lys et Compagnie " et chargé de la commercialisation de sa production. Il est constant qu'au cours de l'exercice contrôlé, M. A... a commercialisé lui-même, par l'entremise de son établissement dénommé " Lys et Compagnie ", la production de fleurs pour laquelle il a sollicité une aide.
5. Il ressort des pièces du dossier que l'ordre de reversement du 19 avril 2016, par lequel le directeur de l'ODEADOM a demandé à M. A... de reverser l'intégralité de l'aide est tout d'abord fondé sur la circonstance que le contrat de commercialisation produit par M. A... à l'appui de son dossier de demande d'aide, conclu entre l'établissement " Fleurs des Salazes " et l'établissement " Lys et compagnie ", n'est pas valide, dès lors qu'il a été conclu entre deux établissements dont M. A... est le dirigeant et qui ne constituent pas deux entités juridiques distinctes. En outre, l'ordre de reversement litigieux oppose la circonstance qu'il est impossible de valider les quantités présentées à l'aide, dès lors, d'une part, que l'établissement " Lys et Compagnie " n'a pas tenu de comptabilité matière, en méconnaissance de ses obligations réglementaires, et, d'autre part, que ses opérations de commercialisation n'ont fait l'objet que d'une facturation partielle et imprécise qui ne permettrait pas de pallier l'absence de comptabilité matière.
6. Le tribunal administratif a annulé la décision de reversement au motif que, du fait que l'ODEADOM avait connaissance des conditions économiques et juridiques dans lesquelles M. A... commercialisait sa production, l'ordre de reversement de l'aide avait méconnu le principe de confiance légitime.
7. Le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l'Union européenne, peut être invoqué par tout opérateur économique auprès duquel une autorité nationale, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître à l'occasion de la mise en oeuvre du droit de l'Union, des espérances fondées. Constituent de telles assurances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels et concordants.
8. Ainsi que le fait valoir l'ODEADOM, il ressort des pièces du dossier que M. A... ne peut se prévaloir d'aucune assurance précise et inconditionnelle émanant de l'administration qui aurait été de nature à faire naître une attente légitime de sa part selon laquelle l'ODEADOM aurait renoncé à exercer un contrôle sur la régularité de l'aide en litige et aurait pris position sur la possibilité pour l'intéressé de bénéficier de l'aide en commercialisant lui-même sa production de fleurs par l'intermédiaire de son établissement Lys et Compagnie sans recourir à un autre opérateur. C'est donc à tort que le tribunal, pour ce motif, a annulé l'ordre de reversement en litige.
9. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A....
10. Il résulte des motifs du reversement de l'aide après contrôle tels qu'ils sont explicités dans la lettre de l'ODEADOM du 23 décembre 2015 et rappelés au point 5 du présent arrêt que le bénéfice de l'aide a été refusé à M. A... notamment en raison du fait que le contrat de commercialisation présenté par ce dernier pour en justifier n'avait pas été conclu entre deux entités juridiques distinctes et que les documents de facturation établis entre les deux établissements de son entreprise individuelle portaient en réalité sur des cessions internes et non des opérations de commercialisation. Pour justifier le bien-fondé de ce motif, l'ODEADOM invoque également l'article 60 du règlement (UE) nº 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 qui prévoit : " Sans préjudice de dispositions particulières, aucun des avantages prévus par la législation agricole sectorielle n'est accordé en faveur de personnes physiques ou morales dont il est établi qu'elles ont créé artificiellement les conditions requises en vue de l 'obtention de ces avantages, en contradiction avec les objectifs visés par cette législation ".
11. M. A..., soutient qu'il pouvait bénéficier de l'aide au titre des contrats de fourniture valides passés entre ses deux entreprises, qui doivent être regardées comme des opérateurs distincts même si elles ont le même dirigeant, sans qu'on puisse lui reprocher l'absence de certaines mentions obligatoires dans les contrats, et que la comptabilité matière de son établissement " Lys et Compagnie " justifiait les quantités de fleurs éligibles à l'aide.
12. Le programme POSEI a notamment pour objectif de favoriser le développement et la structuration des filières agricoles dans les départements d'outre-mer, y compris au stade de la commercialisation, en incitant les producteurs à améliorer leurs productions et à les commercialiser, au-delà des circuits traditionnels, en recourant aux distributeurs et aux exportateurs pour écouler leur production au-delà des marchés locaux informels. Il résulte des dispositions de ce programme tel qu'il a été approuvé par la Commission européenne que, pour pouvoir bénéficier de l'aide destinée à favoriser la commercialisation locale de la production agricole et notamment de la floriculture, le bénéficiaire doit justifier d'un contrat de commercialisation avec un opérateur agréé pour la commercialisation auprès de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt. Comme le prévoit l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime applicable au litige, la conclusion de tels contrats a été rendue obligatoire et, par conséquent, est une condition nécessaire pour pouvoir prétendre à l'aide en litige. Par conséquent, l'aide ne peut pas bénéficier à un producteur qui commercialise lui-même sa production sans recourir à un opérateur distinct sur le plan juridique.
13. Il ressort des pièces du dossier que M. A... a obtenu un agrément pour une activité de commercialisation exploitée pour son propre établissement ayant la dénomination " Lys et Compagnie " présenté comme une " société " mais n'ayant pourtant aucune personnalité juridique propre. M. A... concluait ainsi, avec lui-même, des " contrats de fourniture " mentionnant comme bénéficiaire " A... Jonathan, Fleurs des Salazes " et comme opérateur de commercialisation " la société (cachet) Lys et Compagnie " alors qu'il n'existait aucun opérateur juridiquement distinct de son entreprise individuelle et donc aucun contrat. Enfin, il produisait des états récapitulatifs des factures de produits livrés, signés deux fois par lui-même en qualité de " gérant " de " Fleurs des Salazes " et de " Lys et Compagnie " sur la base desquels il a sollicité l'aide en litige au titre des fleurs produites par son établissement Fleurs des Salazes et " achetées " par son établissement " Lys et Compagnie ", alors que ces deux établissements étaient en réalité les deux branches de son activité de production et de commercialisation de fleurs exercée en entreprise individuelle et que ces achats n'étaient ainsi que des cessions internes de marchandises entre les deux établissements. A cet égard, M. A... a indiqué qu'il ne tenait pas de comptabilité distincte pour chacun des deux établissements dès lors qu'il commercialisait toute sa production par l'entremise de l'établissement dénommé " Lys et Compagnie ".
14. L'ODEADOM est ainsi fondé à soutenir que l'intéressé a créé artificiellement les conditions lui permettant de bénéficier de l'aide en litige sans recourir à aucun contrat de fourniture passé avec un tiers distributeur dûment agréé comme l'exigeait le programme POSEI, ce que prohibait l'article 60 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013. Ce motif justifiait à lui seul le reversement de l'aide, M. A... ne pouvant dès lors présenter une comptabilité matière de sa production de fleurs par l'établissement " Fleurs des Salazes " commercialisée par l'intermédiaire d'un opérateur agréé distinct de son entreprise individuelle.
15. Enfin, aux termes de l'article L. 241-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des exigences découlant du droit de l'Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales, les règles applicables à l'abrogation et au retrait d'un acte administratif unilatéral pris par l'administration sont fixées par les dispositions du présent titre. ". Aux termes de l'article L. 242-1 du même code : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Aux termes de l'article L. 242-2 de ce code : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : (...) 2° Retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées. ".
16. M. A... soutient que l'aide qui lui a été octroyée est un acte créateur de droits dont le retrait ne pouvait s'effectuer au-delà d'un délai de quatre mois, par application des dispositions précitées de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration. Cependant, il résulte de ce qui a été dit aux points 13 et 14 que M. A... n'a pas respecté les conditions d'octroi prévues par le Programme POSE ; dès lors, l'intéressé n'est pas fondé à invoquer le bénéfice des dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration.
17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement attaqué, que l'ODEADOM est fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de La Réunion a annulé la décision du 19 avril 2016 par laquelle le directeur de l'Office a déclaré M. A... redevable d'une somme d'un montant de 43 929,21 euros au titre du reversement des aides à la commercialisation des productions locales perçues au titre des deux semestres de l'année 2013.
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. L'ODEADOM n'est pas la partie perdante à l'instance. Par suite, les conclusions de M. A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre une somme de 1 500 euros à la charge de M. A... au même titre.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 21 janvier 2019 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de La Réunion et ses conclusions d'appel sont rejetées.
Article 3 : M. A... versera à l'ODEADOM une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'office de développement de l'économie agricole d'outre-mer et à M. D... A....
Copie en sera adressée au préfet de La Réunion.
Délibéré après l'audience du 8 juin 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Evelyne Balzamo, présidente,
M. F... B..., président-assesseur,
M. Stéphane Gueguein, premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2021.
Le rapporteur,
Dominique B...
La présidente,
Evelyne Balzamo
La greffière,
Véronique Epinette
La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 19BX01193