Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 30 décembre 2019 et le 7 juillet 2020, et des pièces enregistrées le 11 mai 2021, M. et Mme A..., représentés par la SELARL d'avocats Cadrajuris, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 25 octobre 2019 ;
2°) d'annuler le certificat d'urbanisme négatif du 30 mars 2017 et la décision du 12 juin 2017 rejetant leur recours gracieux ;
3°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Penne au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.
Ils soutiennent que :
- leur requête est recevable en l'absence de toute obligation de notification s'agissant d'un recours contre un certificat d'urbanisme négatif déposé par le bénéficiaire de la décision ;
- le tribunal a estimé que le projet devait être considéré comme une construction nouvelle en procédant à une appréciation erronée des pièces ; les premiers juges ont dénaturé les pièces du dossier en estimant que le projet prévoyait la création d'une surface de plancher de 130 m² et augmentait l'emprise au sol d'environ 100 m² en prenant en compte les terrasses et une rampe d'accès ; le dossier ne comporte aucune information sur la surface de plancher du projet ;
- la décision du 20 mars 2017 n'est pas motivée en droit en violation de l'article R. 41-14 du code de l'urbanisme dès lors que l'article NC 2 du règlement du plan d'occupation des sols invoqué n'interdit pas les extensions de construction existante ;
- en faisant application des dispositions du 3° du point 2 de l'article NC 1 du plan d'occupation des sols, autorisant les aménagements et extensions mesurées, et non des dispositions du 2° de ce même article qui autorisent, sans restriction, les extensions de construction sans changement de destination, le maire de Penne a commis une erreur de droit dès lors que le projet de surélévation ne comporte aucun changement de destination ;
- le certificat attaqué retient à tort que le projet prévoit la création d'une nouvelle surface de 130 m² en plus de celle de 124 m² existante et il opère une confusion entre emprise et surface de plancher ; l'emprise au sol n'augmentera que de 6 m² ;
- le projet ne prévoit que la surélévation d'un bâtiment existant tout en ajoutant 6 m² d'emprise au sol ; le certificat d'urbanisme est entaché d'erreur d'appréciation quand il estime que ce projet constitue une nouvelle construction ; à supposer qu'il faille prendre en compte la surface de plancher créée, cela ne permettrait pas d'écarter la qualification de travaux d'extension ; l'emprise au sol reste sensiblement identique ; la commune ne peut utilement invoquer une réponse ministérielle erronée et non applicable au projet ;
- le certificat d'urbanisme négatif mentionne qu'il n'est pas démontré que le projet soit nécessaire à l'activité agricole, mais cette exigence ne repose sur aucun fondement textuel et constitue une erreur d'appréciation.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 février 2020, et des pièces enregistrées le 17 mai 2021, la commune de Penne, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge des M. et Mme A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
Elle soutient que :
- la demande de première instance était irrecevable en l'absence d'accomplissement de la formalité prévue à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, relative à la notification du recours contentieux ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu :
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. F... E...,
- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,
- et les observations de M. A....
Les parties ont été informées lors de l'audience publique de la date de mise à disposition de l'arrêt le 16 juillet 2021.
Considérant ce qui suit :
1. M. et Mme A..., propriétaires de la parcelle cadastrée section CN n° 273 située au lieu-dit " La Serre " sur le territoire de la commune de Penne (Tarn), ont déposé une demande de certificat d'urbanisme opérationnel le 23 janvier 2017 pour l'aménagement et la rénovation avec surélévation de leur maison d'habitation. Par décision du 20 mars 2017, le maire de Penne a délivré à M. et Mme A... un certificat d'urbanisme négatif au motif que le projet méconnaissait les dispositions des articles NC1 et NC2 du plan d'occupation des sols approuvé le 7 février 2000. Par une décision du 12 juin 2017, le maire de Penne a rejeté le recours gracieux introduit par M. et Mme A... le 28 avril 2017. M. et Mme A... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande d'annulation des décisions du maire de Penne des 20 mars et 12 juin 2017.
Sur la recevabilité de la demande devant le tribunal :
2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 6001 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / (...) La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. (...) " .
3. Il ressort de ces dispositions qu'en mentionnant les certificats d'urbanisme, l'article R. 600-1 précité conformément à l'objectif de sécurité juridique qu'il poursuit, n'a pas entendu viser les certificats d'urbanisme négatifs qui ne confèrent aucun droit à leur titulaire et n'entrent donc pas dans le champ d'application de l'article R. 6001 du code de l'urbanisme. En tout état de cause, contrairement à ce que soutient la commune les dispositions de cet article n'exigent pas que le bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme notifie à l'auteur de cette décision le recours contentieux dirigé contre elle. Par suite, la commune de Penne n'est pas fondée à soutenir que la demande devant le tribunal de M. et Mme A..., tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 mars 2017 par lequel le maire leur a délivré un certificat d'urbanisme négatif, aurait dû être précédée des formalités prévues par les dispositions précitées de l'article R. 600-1 du code de justice administrative.
Sur la régularité du jugement :
4. Les moyens tirés des erreurs de fait, de droit et d'appréciation qu'auraient commises les premiers juges dans l'appréciation de l'emprise finale du projet de construction et de sa qualification de construction nouvelle au sens du règlement du plan d'occupation des sols ressortissent du bien-fondé du jugement et non de sa régularité. Par suite, les moyens tirés de l'irrégularité du jugement doivent être écartés.
Sur la légalité des décisions contestées :
5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 410-14 du code de l'urbanisme : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée. ".
6. Ainsi que l'ont retenu les premiers juges, la décision en litige, qui vise le plan d'occupation des sols approuvé le 7 février 2000, indique que le projet ne peut être qualifié d'extension mais de construction nouvelle, qu'il n'est pas démontré qu'il serait nécessaire à l'activité agricole ou forestière et aux équipements collectifs, et enfin dont le dispositif cite les articles NC1 et NC2 du plan d'occupation des sols dont il est fait application, comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui la fondent. Le moyen tiré d'une insuffisance de motivation de cette décision doit, dès lors, être écarté.
7. En deuxième lieu, d'une part, selon le dernier alinéa de l'article R. 421-14 et le b) de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal. D'autre part, aux termes de l'article NC1 du règlement du plan d'occupation des sols de Penne : " 1.2 Ne sont admis que : (...) / 2- Les aménagements, extensions des constructions existantes sans changement de destination, les annexes des constructions existantes / 3- Les aménagements et extensions mesurées des constructions existantes avec changement de destination sous réserve: / - que la nouvelle occupation soit compatible avec le maintien à proximité d'une activité agricole éventuelle / - que les bâtiments présentent un intérêt architectural / - que les dispositions de l'article NC4 ci-après soient respectées / 4- Les nouvelles constructions à usage d'habitation et leurs annexes aux conditions cumulatives suivantes : / - être liées et utiles à l'exploitation agricole / - être implantées dans un rayon de 50 m autour des bâtiments constituant le siège de l'exploitation (...) / 8- Les constructions ou installations d'intérêt général (château d'eau, transformateurs, ... ) ou d'équipement collectif (...) ". L'article NC 2 du plan d'occupation des sols interdit toutes les constructions non visées à l'article NC 1.
8. Il ressort du certificat d'urbanisme contesté que le maire a estimé que le projet des requérants devait, compte tenu de ses caractéristiques, être qualifié de construction nouvelle ne pouvant être autorisée aux termes des dispositions des 4 et 8 du 1.2 de l'article NC1 du règlement du plan d'occupation des sols, que si elle est liée et utile à une exploitation agricole ou s'il s'agit d'un équipement public. Le moyen tiré de l'erreur de droit qu'aurait commise le maire en faisant application du 3 du point 1.2 de l'article NC 1 du règlement du plan d'occupation des sols doit donc être écarté.
9.
En troisième lieu, aux termes de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme : " L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. / Toutefois, les ornements tels que les éléments de modénature et les marquises sont exclus, ainsi que les débords de toiture lorsqu'ils ne sont pas soutenus par des poteaux ou des encorbellements ".
10. Il ressort des pièces du dossier et notamment des plans et de la notice de présentation sommaire joints à la demande de certificat, que la pente naturelle de la parcelle concernée est assez forte et que plusieurs constructions, représentant une emprise au sol totale d'environ 124 m², composées d'une maison à usage d'habitation de 66,55 m² et des bâtiments annexes dont l'un à usage de logement construit sur deux étages ayant une emprise au sol de 15 m² et un garage d'environ 42 m², y sont implantées à des cotes altimétriques différentes. Il ressort de la demande de certificat d'urbanisme que le projet envisagé consiste à surélever le bâti existant pour transférer le logement à l'étage, à entourer cette maison de terrasses surélevées, d'environ 100 m², d'une rampe d'accès pour les personnes à mobilité réduite et, enfin, à transformer le rez-de-chaussée, précédemment utilisé comme habitation, en garage et atelier.
11. Les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que le certificat d'urbanisme retient que les 130 m² de la nouvelle maison de plain-pied prévue viendront s'ajouter aux 124 m² préexistants dès lors que, selon la notice sommaire de la demande, seule une surface d'environ 66 m² sera conservée. Le moyen tiré de l'erreur de fait est par suite fondé.
12. Enfin, si compte tenu des modalités de leur aménagement au-dessus d'un sol naturel en pente, les terrasses et la rampe d'accès doivent être prises en compte au titre de l'emprise du nouveau bâtiment, au regard des caractéristiques du projet de construction en continuité de l'existant, telles que décrites au point 11, et en l'absence de tout changement de destination, les requérants sont fondés à soutenir que la commune a commis une erreur d'appréciation en qualifiant leur projet de construction nouvelle. Par suite, le projet pouvait être autorisé en application des dispositions précitées du 2 du 1.2 de l'article NC.1 du règlement de plan d'occupation des sols applicables sans que puissent leur être opposées les conditions prévues au 4 et 8 du 1.2 de cet article.
13. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme A... sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande d'annulation du certificat d'urbanisme négatif du 20 mars 2017 et de la décision du 12 juin 2017 rejetant leur recours gracieux.
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme A..., qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, la somme que la commune de Penne demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette commune une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. et Mme A... et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1703793 du tribunal administratif de Toulouse du 25 octobre 2019, le certificat d'urbanisme négatif du 20 mars 2017 et la décision du12 juin 2017 du maire de la commune de Penne sont annulés.
Article 2 : La commune de Penne versera la somme de 1 500 euros à M. et Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C... A... et à la commune de Penne.
Délibéré après l'audience du 6 juillet 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Evelyne Balzamo, présidente,
M. Nicolas Normand, premier conseiller,
M. F... E..., premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juillet 2021.
Le rapporteur,
Stéphane E... La présidente,
Evelyne Balzamo
La greffière,
Sylvie Hayet
La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 19BX04993