Procédure devant la cour :
Par un recours enregistré le 28 décembre 2018, et un mémoire enregistré le 6 juin 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 23 octobre 2018 ;
2°) de rejeter la demande M. K... B..., M. D... M..., M. K... C..., M. A... J..., M. N... F... et l'association " Pour moins de décibels sur la commune de Saint-Jean-de-Verges ".
Il soutient que :
- la mention figurant au point VII du plan ne peut être interprétée comme signifiant qu'il n'a pas été recherché de zones calmes ;
- les points noirs du bruit ont vocation à figurer dans les cartes de bruit et la résorption d'un point noir du bruit qui est par définition une mesure visant à réduire le bruit dans l'environnement, doit figurer dans un PPBE ;
- le plan en sa partie VI.2 pouvait renvoyer à la notion de point noir du bruit dès lors que l'article 15 de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit y fait référence et que cette législation peut être prise en compte dans l'élaboration d'une carte de bruit ;
- la circonstance que l'arrêté du 3 mai 2002 pris pour l'application du décret n° 2002-867 du 3 mai 2002 relatif aux subventions accordées par l'État concernant les opérations d'isolation acoustique des points noirs du bruit des réseaux routier et ferroviaire nationaux qui fixe les critères acoustiques permettant d'identifier ces points noirs du bruit se réfère aux indicateurs LAeq plutôt qu'aux indicateurs Lden ou Ln est sans incidence sur la légalité du PPBE ;
- si les méthodes acoustiques de l'article 7 de l'arrêté conjoint des ministres du 4 avril 2006 pris pour l'application de l'article L. 572-6 du code de l'environnement et de l'article 2 de l'arrêté du 3 mai 2002 pris pour l'application de la loi du 31 décembre de 1992 sont différentes, il existe une formule permettant de passer de l'un à l'autre de ces indicateurs de sorte que la méthode utilisée est favorable à l'identification des points noirs.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 mars 2019 et 19 mai 2020, M. K... B..., M. D... M..., M. K... C..., M. A... J..., M. N... F... et l'association " Pour moins de décibels sur la commune de Saint-Jean-de-Verges " concluent au rejet de la requête et demandent à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils font fait valoir que les moyens soulevés par le Ministre ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 27 février 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 7 avril 2020 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 ;
- l'arrêté du 3 mai 2002 pris pour l'application du décret n° 2002-867 du 3 mai 2002 relatif aux subventions accordées par l'Etat concernant les opérations d'isolation acoustique des points noirs du bruit des réseaux routier et ferroviaire nationaux ;
- l'arrêté conjoint des ministres chargés respectivement de l'environnement, des transports et de l'équipement du 4 avril 2006 relatif à l'établissement des cartes de bruit et des plans de prévention du bruit dans l'environnement ;
- le décret 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. H... I...,
- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,
- et les observations de Me L... représentants M. B..., M. M..., M. C..., M. J..., M. F... et l'association " pour moins de décibels sur la commune de Saint-Jean-de-Vergès ".
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 24 avril 2015, le préfet de l'Ariège a approuvé le plan de prévention du bruit dans l'environnement (PPBE) des infrastructures de transport terrestre dans le département de l'Ariège dont le trafic annuel est supérieur à 6 millions de véhicules portant sur 19 Km de la route nationale 20 entre Foix et Saint-Paul de Ferrat. Le ministre de la transition écologique et solidaire relève appel du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 23 octobre 2018 qui a annulé cet arrêté à la demande de M. K... B..., M. D... M..., M. K... C..., M. A... J..., M. N... F... et l'association " Pour moins de décibels sur la commune de Saint -Jean-de-Verges ".
Sur le bien-fondé du jugement :
2. En premier lieu, pour prononcer l'annulation de l'arrêté du 24 avril 2015, le tribunal administratif a retenu le moyen tiré de ce qu'en méconnaissance de l'article L. 572-6 du code de l'environnement, le préfet de l'Ariège n'a pas cherché à identifier la présence de zones calmes aux abords des infrastructures routières entrant dans le champ du plan de prévention du bruit dans l'environnement édicté.
3. Aux termes de l'article L. 572-1 du code de l'environnement : " Le bruit émis dans l'environnement aux abords des principales infrastructures de transport ainsi que dans les grandes agglomérations est évalué et fait l'objet d'actions tendant à le prévenir ou à le réduire, dans les conditions prévues par le présent chapitre. ". Aux termes de l'article L. 572-6 du même code : " Les plans de prévention du bruit dans l'environnement tendent à prévenir les effets du bruit, à réduire, si nécessaire, les niveaux de bruit, ainsi qu'à protéger les zones calmes. Les zones calmes sont des espaces extérieurs remarquables par leur faible exposition au bruit, dans lesquels l'autorité qui établit le plan souhaite maîtriser l'évolution de cette exposition compte tenu des activités humaines pratiquées ou prévues. Ils comportent une évaluation du nombre de personnes exposées à un niveau de bruit excessif et identifient les sources des bruits dont les niveaux devraient être réduits. ". Il résulte de ces dispositions que l'auteur d'un plan de prévention du bruit dans l'environnement doit chercher à identifier les zones calmes se trouvant aux abords des principales infrastructures de transport.
4. Selon le point VII du PPBE attaqué " Par nature, les abords des grandes infrastructures de transports terrestres constituent des secteurs acoustiquement altérés. Aucune zone calme n'a donc été identifiée dans le présent PPBE ". Il résulte de la lettre même de celui-ci qu'en méconnaissance des dispositions précitées du code de l'environnement, le préfet de l'Ariège, auteur de ce plan, n'a pas cherché à identifier de zones calmes au motif que les abords des grandes infrastructures de transports terrestres constituent par nature des secteurs acoustiquement altérés. La circonstance qu'il n'existerait aucune zone calme dans ce périmètre, à la supposer établie, ne dispensait pas le préfet, préalablement à l'édiction de l'arrêté attaqué, d'effectuer cette recherche. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé fondé le moyen tiré de ce que le préfet de l'Ariège a commis une erreur de droit en ne cherchant pas à identifier la présence de zones calmes aux abords des infrastructures routières entrant dans le champ du plan de prévention du bruit dans l'environnement édicté.
5. En second lieu, pour prononcer l'annulation de l'arrêté du 24 avril 2015, le tribunal administratif a également retenu le moyen tiré de ce que le préfet de l'Ariège a commis une erreur de droit en recensant les mesures pour traiter les situations identifiées par les cartes de bruit, en fonction des valeurs limites définies par référence à la notion de point noir du bruit mentionnée à l'article D. 571-54 du code de l'environnement et dont fait application l'arrêté du 3 mai 2002 pris pour l'application du décret n° 2002-867 du 3 mai 2002 relatif aux subventions accordées par l'Etat, alors que la notion de " points noirs du bruit " répond à des critères d'antériorité non prévus pour l'identification des situations visées au 3ème alinéa de l'article L. 572-6 du code de l'environnement et que les valeurs limites qui devaient être appliquées sont celles définies à l'article 7 de l'arrêté d'application conjoint des ministres chargés respectivement de l'environnement, des transports et de l'équipement du 4 avril 2006 relatif à l'établissement des cartes de bruit et des plans de prévention du bruit dans l'environnement.
6. D'une part, aux termes de l'article L. 572-3 du code de l'environnement " Les cartes de bruit sont destinées à permettre l'évaluation globale de l'exposition au bruit dans l'environnement et à établir des prévisions générales de son évolution ". Aux termes de l'article L. 572-6 du code de l'environnement : " Les plans de prévention du bruit dans l'environnement tendent à prévenir les effets du bruit, à réduire, si nécessaire, les niveaux de bruit [...] Ils comportent une évaluation du nombre de personnes exposées à un niveau de bruit excessif et identifient les sources des bruits dont les niveaux devraient être réduits. Ils recensent les mesures prévues par les autorités compétentes pour traiter les situations identifiées par les cartes de bruit et notamment lorsque des valeurs limites fixées dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat sont dépassées ou risquent de l'être. ". Aux termes de l'article R. 572-4 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable à la date du plan codifiant l'article 3 du décret n° 2006-361 du 24 mars 2006 relatif à l'établissement des cartes de bruit et des plans de prévention du bruit dans l'environnement pris pour l'application du 3ème alinéa de l'article L. 572-6 du code de l'environnement : " Les cartes de bruit prévues au présent chapitre sont établies au moyen, notamment, des indicateurs de niveau sonore Lden et Ln définis à l'article R. 147-1 du code de l'urbanisme. Les méthodes d'évaluation de l'exposition au bruit et les valeurs limites mentionnées à l'article L. 572-6 du présent code dont le dépassement peut justifier l'adoption de mesures de réduction du bruit sont définies par arrêté conjoint des ministres chargés respectivement de l'environnement, des transports et de l'équipement. ". Ces valeurs limites sont définies à l'article 7 de l'arrêté conjoint des ministres chargés respectivement de l'environnement, des transports et de l'équipement du 4 avril 2006 relatif à l'établissement des cartes de bruit et des plans de prévention du bruit dans l'environnement. Elles s'élèvent en ce qui concerne les routes et/ou lignes à grande vitesse à 68 dB (A) (indice Lden) ou 62 dB (A) (indice Ln).
7. D'autre part, aux termes de l'article L. 571-1 du code de l'environnement inséré au chapitre 1er " lutte contre le bruit " du titre VII " Prévention de la pollution sonore " du Livre V " Prévention des pollutions, des risques et des nuisances " du code de l'environnement : " Les dispositions du présent chapitre ont pour objet, dans les domaines où il n'y est pas pourvu, de prévenir, supprimer ou limiter l'émission ou la propagation sans nécessité ou par manque de précautions des bruits ou des vibrations de nature à présenter des dangers, à causer un trouble excessif aux personnes, à nuire à leur santé ou à porter atteinte à l'environnement ". En vertu de l'article L. 571-9 du code de l'environnement inséré à la section 3 " Aménagements et infrastructures de transports terrestres " au chapitre 1er " lutte contre le bruit " du titre VII " Prévention de la pollution sonore " du Livre V " Prévention des pollutions, des risques et des nuisances " du code de l'environnement, le bruit induit par les infrastructures de transport terrestre fait l'objet de dispositions applicables aux projets d'infrastructures nouvelles ou substantiellement modifiées ou encore aux chantiers. Aux termes de l'article L. 571-10 du code de l'environnement : " Dans chaque département, le préfet recense et classe les infrastructures de transports terrestres en fonction de leurs caractéristiques sonores et du trafic. Sur la base de ce classement, il détermine, après consultation des communes, les secteurs situés au voisinage de ces infrastructures qui sont affectés par le bruit, les niveaux de nuisances sonores à prendre en compte pour la construction de bâtiments et les prescriptions techniques de nature à les réduire. Les secteurs ainsi déterminés et les prescriptions relatives aux caractéristiques acoustiques qui s'y appliquent sont reportés dans les plans d'occupation des sols des communes concernées. ". Ces dispositions ont pour objet d'imposer aux constructions nouvelles le respect de prescriptions acoustiques induites par le bruit des infrastructures de transport terrestre.
8. Enfin, aux termes de l'article D. 571-53 du code de l'environnement : " Les propriétaires de locaux d'habitation du parc privé ainsi que de locaux d'enseignement, de soins, de santé ou d'action sociale, recensés par le préfet comme points noirs du bruit des réseaux routier et ferroviaire nationaux, peuvent bénéficier, en complément des aides publiques directes existantes, d'une subvention financée par le ministère chargé de l'environnement ". Aux termes de l'article D. 571-54 de ce même code : " Sont considérés comme points noirs du bruit des réseaux routier et ferroviaire nationaux les bâtiments d'habitation et les établissements d'enseignement, de soins, de santé et d'action sociale répondant à des critères acoustiques et d'antériorité fixés par arrêté conjoint des ministres chargés, respectivement, du budget, des transports, du logement et de l'environnement. ". Aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 3 mai 2002 pris pour l'application de ces dispositions : " Sont considérés comme répondant aux critères acoustiques les bâtiments d'habitation et les établissements d'enseignement, de soins, de santé et d'action sociale pour lesquels les indicateurs de gêne due au bruit des réseaux routier et ferroviaire nationaux mentionnés à l'article 4 du décret du 9 janvier 1995 susvisé dépassent, ou risquent de dépasser à terme, la valeur limite pour la période diurne de 70 dB(A) ou la valeur limite pour la période nocturne de 65 dB(A)... ". Aux termes, enfin, de l'article 3 de ce même arrêté : " Les locaux qui répondent aux critères d'antériorité sont les suivants : / 1° Les locaux d'habitation dont la date d'autorisation de construire est antérieure au 6 octobre 1978 ; / 2° Les locaux d'habitation dont la date d'autorisation de construire est postérieure au 6 octobre 1978 tout en étant antérieure à l'intervention de toutes les mesures visées à l'article 9 du décret du 9 janvier 1995 susvisé et concernant les infrastructures des réseaux routier et ferroviaire nationaux auxquelles ces locaux sont exposés ; / 3° Les locaux des établissements d'enseignement, de soins, de santé et d'action sociale dont la date d'autorisation de construire est antérieure à la date d'entrée en vigueur de l'arrêté préfectoral les concernant pris en application de l'article L. 571-10 du code de l'environnement... ". Ces dispositions permettent notamment au préfet de recenser des bâtiments, soumis à des critères d'antériorité, qui, s'ils subissent une exposition trop importante au bruit, peuvent bénéficier de subventions du Ministère de l'environnement pour leur isolation acoustique. Ces bâtiments sont qualifiés de " points noirs du bruit ".
9. Il ressort du plan que les mesures de réduction du bruit envisagées au point VI 2 du PPBE attaqué ont été prises en vertu des objectifs règlementaires en matière de réduction du bruit fixée au III de ce PPBE faisant référence à la notion de " point noir de bruit " à laquelle ne renvoie pourtant pas l'article L. 572-6 du code de l'environnement définissant le contenu d'un PPBE. En outre, la notion de " point noir de bruit " à laquelle font référence les articles D. 571-53 et suivants du code de l'environnement suppose, au sens de ces dispositions, le respect d'un critère d'antériorité que ne prend pas en compte la législation précitée définissant un PPBE. Enfin, si le Ministre soutient que l'article 15 de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit fait référence à cette notion de " point noir de bruit " et que cette législation peut être prise en compte dans l'élaboration d'une carte de bruit, l'essentiel du contenu de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit a été abrogé par l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 et repris aux articles L. 571-1 et suivant du code de l'environnement insérés dans un chapitre 1er " lutte contre le bruit " dont l'application suppose, là encore, le respect d'un critère d'antériorité que ne prend pas en compte la législation précitée définissant tant le PPBE que la carte de bruit. L'article 15 toujours en vigueur de cette loi est, pour sa part, inséré dans un chapitre 1er " Bruit des transports terrestres " et un titre " Protection des riverains des grandes infrastructures " qui tend aux mêmes fins que les articles L 571-9 et L 571-10 précités du code de l'environnement inapplicables à un PPBE. Il suit de là que c'est à juste titre que le tribunal a estimé que le préfet de l'Ariège avait commis une erreur de droit en mettant en oeuvre la réglementation relative au " point noir de bruit " pour l'élaboration du PPBE attaqué.
10. Au surplus, les valeurs limites permettant de considérer des bâtiments comme répondant aux critères acoustiques des " points noirs du bruit " s'élèvent pour la période diurne à 70 dB (A), (indice LAeq) et pour la période nocturne à 65 dB (A) (indice LAeq), alors que ces valeurs limites s'établissent, pour les situations dans lesquelles des mesures doivent être recensées dans les plans de prévention de bruit dans l'environnement, à 68 dB (A) (indice Lden) ou 62 dB (A) (indice Ln) en ce qui concerne les routes ou les lignes à grande vitesse. En se référant au point III du plan à la notion de " point noir de bruit " et aux valeurs LAeq contenues dans un tableau, et alors qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier, et notamment pas de l'annexe 2 à la circulaire du 25 mai 2004 relative au bruit des infrastructures qui aurait été appliquée à une section de la RN 20, que les valeurs limites effectivement retenues par les services de l'Etat pour décliner des mesures de réduction du bruit seraient plus favorables aux riverains que les seuils précités de 70 dB (A) et 65 dB (A), l'Etat indiquant d'ailleurs qu'il n'a pas appliqué aux constructions nouvelles les valeurs limites inférieures mentionnées dans le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique du 19 février 1986 à laquelle renvoie le PPBE, il en résulte que ce sont les seuils de 70 dB (A) et 65 dB (A) qui ont été retenus et appliqués dans le PPBE attaqué. C'est, à cet égard, à tort que le ministre soutient, à l'appui d'une formule mathématiques, que les méthodes acoustiques mentionnées à l'article 7 de l'arrêté conjoint des ministres du 4 avril 2006 pris pour l'application de l'article L. 572-6 du code de l'environnement et à l'article 2 de l'arrêté du 3 mai 2002 pris pour l'application de la loi du 31 décembre de 1992 ne conduisent à aucune différence dans la mesure du bruit dès lors que l'indice Lden est un indicateur de bruits cumulés qui moyenne la quantité de bruit perçue sur une journée de 24 heures en la pondérant par un poids plus fort donné au bruit produit en soirée (18-22h) (+ 5 dB (A)) et durant la nuit (22h-6h) (+10 dB (A)) pour tenir compte de la sensibilité accrue des individus aux nuisances sonores durant ces deux périodes alors que la norme LAeq correspond seulement au niveau sonore moyen sur une période déterminée. Par suite, dès lors que le préfet de l'Ariège a fait application des seuils acoustiques prévus à l'article 2 de l'arrêté du 3 mai 2002 dont les valeurs LAeq sont supérieures aux valeurs Lden et Ln, sans respecter les limites fixées à l'article 7 de l'arrêté conjoint des ministres chargés respectivement de l'environnement, des transports et de l'équipement du 4 avril 2006, c'est à juste titre que le tribunal a retenu qu'il avait commis une erreur de droit.
11. Il résulte de tout ce qui précède que le Ministre de la transition écologique et solidaire n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté du 24 avril 2015 par lequel le préfet de l'Ariège a approuvé le plan de prévention du bruit dans l'environnement des infrastructures de transport terrestre dans le département de l'Ariège dont le trafic annuel est supérieur à 6 millions de véhicules.
Sur les frais de justice :
12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B..., M. M..., M. C..., M. J..., M. F... et l'association " Pour moins de décibel sur la commune de Saint-Jean-de-Verges " et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Le recours du ministre de la transition écologique et solidaire est rejeté.
Article 2 : L'Etat versera la somme globale de 1 500 euros à M. K... B..., à M. D... M..., à M. K... C..., à M. A... J..., à M. N... F... et à l'association " Pour moins de décibel sur la commune de Saint-Jean-de-Verges " au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au Ministre de la transition écologique et solidaire, à M. K... B..., à M. D... M..., à M. K... C..., à M. A... J..., à M. N... F... et à l'association " Pour moins de décibel sur la commune de Saint-Jean-de-Verges ".
Délibéré après l'audience du 24 novembre 2020 à laquelle siégeaient :
Mme G... E..., présidente,
M. Dominique Ferrari, président-assesseur,
M. H... I..., premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 décembre 2020.
La présidente,
Evelyne E...
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 18BX04485