Par un arrêt n° 15BX02260 du 9 mai 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux, saisie par M. A..., a annulé le jugement du tribunal administratif de la Guyane du 7 mai 2015, les décisions du directeur de l'OFII des 13 mars et 15 juin 2014 et les titres exécutoires du 8 avril 2014.
Par une décision n° 412261 du 7 mars 2018, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la cour.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 6 juillet 2015, et des mémoires enregistrés le 28 décembre 2016 et le 14 mai 2018 M. D... A..., représenté par Me C..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 7 mai 2015 du tribunal administratif de la Guyane ;
2°) d'annuler la décision de l'OFII du 13 mars 2014 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux contre cette décision, ainsi que les titre de perception émis le 8 avril 2014 ;
3°) de le décharger de l'obligation de payer les sommes de 68 800 euros et de 22 300 euros ;
4°) à titre subsidiaire, de réformer le jugement et de ramener la somme mise à la charge à 15 000 euros ;
5°) de mettre à la charge de l'OFII une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le contrôle d'identité opéré et le procès-verbal établi le 3 janvier 2012 sont entachés de nullité dès lors que les dispositions de l'article 78-2-1 du code de procédure pénale qui exige que les agents agissent sur réquisitions du Procureur de la République n'ont pas été respectées ; la décision de l'OFII est donc dépourvue de fondement légal ;
- subsidiairement, la matérialité des faits n'est pas établie ;
- en tout état de cause, le tribunal correctionnel de Cayenne, par un jugement du 10 avril 2012, a relaxé M. A... des poursuites engagés à son encontre ; les quatre étrangers trouvés sur les lieux ont déclaré : pour l'un qu'il était en vacances en Guyane, pour d'autres qu'ils étaient simplement hébergés par M. A..., tandis qu'enfin, une des personnes concernées a déclaré être simplement cliente du magasin ;
- à titre infiniment subsidiaire, la rédaction de l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers, dans sa rédaction applicable au jour où statue la cour, précise, à son 2°) que le montant des sanctions ne peut excéder celui des sanctions pénales prévues par les articles L. 8256-2, L. 8256-7 et L. 8256-8 du code du travail, de sorte que M. A... doit être déchargé de la somme de 76 100 euros qui dépasse la somme de 15 000 euros pouvant être mise à sa charge.
Par des mémoires, enregistrés le 7 juin 2016, 18 avril 2018 et le 23 mai 2018, l'OFII, représenté par Me B..., demande à la cour :
1°) de prononcer un non-lieu à statuer à concurrence de l'annulation partielle prononcée par une décision du 22 mai 2018 et au rejet du surplus de la requête d'appel de M. A... ;
2°) de mettre à la charge de l'appelant une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- le jugement attaqué est suffisamment motivé et a répondu aux moyens dirigés contre les titres de perceptions ;
- aucun des moyens soulevés à l'encontre des décisions en litige n'est fondé.
Par une ordonnance du 26 mars 2018, la clôture de l'instruction de cette affaire a été fixée au 18 juin 2018, à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code du travail ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de procédure pénale ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme E...,
- et les conclusions de M. David Katz, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Le 3 janvier 2012, les services de police ont constaté l'emploi par M. A..., exploitant le commerce Bazar Mascotte à Cayenne, de quatre ressortissants étrangers démunis de titre les autorisant à séjourner et à travailler en France. Au vu du procès-verbal dressé lors de ce contrôle, également transmis au procureur de la République, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) a avisé M. A..., par courrier du 2 octobre 2013, qu'indépendamment des poursuites pénales susceptibles d'être engagées, il était susceptible de se voir appliquer, d'une part, la contribution spéciale prévue par l'article L. 8253-1 du code du travail et, d'autre part, la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement prévue à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en l'invitant à faire valoir ses observations. L'OFII a mis à la charge de M. A..., par une décision du 13 mars 2014, confirmée implicitement sur recours gracieux, la contribution spéciale, à hauteur de 68 800 euros, et la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement, pour un montant de 22 300 euros, puis a émis le 8 avril 2014 deux titres exécutoires pour le recouvrement de ces sommes.
2. Par un jugement du 7 mai 2015, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté la demande de M. A... tendant à l'annulation de ces décisions. L'OFII s'est pourvu en cassation contre l'arrêt du 9 mai 2017 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé ce jugement ainsi que la décision du directeur général de l'OFII du 13 mars 2014, la décision implicite rejetant le recours gracieux de M. A... et les titres exécutoires du 8 avril 2014. Par une décision du 7 mars 2018, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la cour.
Sur l'étendue du litige :
3. Par décision du 22 mai 2018, postérieure à l'introduction de la requête d'appel, l'OFII a, sur le fondement des dispositions combinées de l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et de l'article L. 8256-2 du code du travail, réduit de 68 800 euros à 37 700 euros la somme due par M. A... au titre de la contribution spéciale afin que le montant total des contributions spéciale et forfaitaire litigieuses n'excède pas le montant maximal prévu par ces dispositions combinées. Par conséquent, les conclusions de M. A... tendant à la décharge de l'obligation de payer la contribution spéciale sont, dans cette mesure, devenues sans objet.
Sur la régularité du jugement :
4. Les premiers juges ont suffisamment répondu aux points 7 et 8 du jugement attaqué à la contestation de la matérialité des faits fondant les décisions du directeur de l'OFII de mettre à la charge de M. A... la contribution spéciale et la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement d'employés en situation irrégulière. Ils ont également répondu aux points 10 à 12 du jugement, aux moyens soulevés à l'encontre des titres de perception émis pour le recouvrement des sommes mises à sa charge. Ainsi, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement pour insuffisance de motivation ne peut qu'être écarté.
Sur la légalité de la décision du directeur de l'OFII du 13 mars 2014 :
5. En premier lieu, l'appelant reprend devant la cour, sans faire valoir d'éléments nouveaux par rapport au débat de première instance ni de critique utile du jugement, les moyens tirés de ce que la décision du 13 mars 2014 lui appliquant la contribution spéciale prévue par l'article L. 8253-1 du code du travail et la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement prévue à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, a été signée par une autorité incompétente, et serait insuffisamment motivée. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges aux points 2 à 4 du jugement attaqué.
6. En deuxième lieu, l'article L. 8271-17 du code du travail, dans sa rédaction applicable à la procédure d'édiction des sanctions litigieuses, dispose que : " Outre les inspecteurs et contrôleurs du travail, les agents et officiers de police judiciaire, les agents de la direction générale des douanes sont compétents pour rechercher et constater, au moyen de procès-verbaux transmis directement au procureur de la République, les infractions aux dispositions de l'article L. 8251-1 relatif à l'emploi d'un étranger sans titre de travail et de l'article L. 8251-2 interdisant le recours aux services d'un employeur d'un étranger sans titre. / Afin de permettre la liquidation de la contribution spéciale mentionnée à l'article L. 8253-1 du présent code et de la contribution forfaitaire mentionnée à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration reçoit des agents mentionnés au premier alinéa du présent article une copie des procès-verbaux relatifs à ces infractions ". Aux termes de l'article R. 8253-3 de ce code : " Au vu des procès-verbaux qui lui sont transmis en application de l'article L. 8271-17, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration indique à l'employeur, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa date de réception par le destinataire, que les dispositions de l'article L. 8253-1 sont susceptibles de lui être appliquées et qu'il peut présenter ses observations dans un délai de quinze jours ". Enfin, l'article R. 262-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dispose que : " I. - Au vu des procès-verbaux qui lui sont transmis en application de l'article L. 8271-17 du code du travail, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration indique à l'employeur, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa date de réception par le destinataire, que les dispositions de l'article L. 626-1 sont susceptibles de lui être appliquées et qu'il peut présenter ses observations dans un délai de quinze jours. / II. - A l'expiration du délai fixé, le directeur général décide, au vu des observations éventuelles de l'employeur, de l'application de la contribution forfaitaire prévue à l'article L. 626-1, la liquide et émet le titre de perception correspondant. (...) ".
7. S'agissant des mesures à caractère de sanction, le respect du principe général des droits de la défense, applicable même sans texte, suppose que la personne concernée soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et puisse avoir accès aux pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus, à tout le moins lorsqu'elle en fait la demande. L'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration, entré en vigueur le 1er janvier 2016, précise d'ailleurs désormais que les sanctions " n'interviennent qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ".
8. Si les dispositions législatives et réglementaires relatives à la contribution spéciale mentionnée à l'article L. 8253-1 du code du travail et à la contribution forfaitaire mentionnée à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne prévoient pas expressément que le procès-verbal transmis au directeur général de l'OFII en application de l'article L. 8271-17 du code du travail, constatant l'infraction aux dispositions de l'article L. 8251-1 relatif à l'emploi d'un étranger non autorisé à exercer une activité salariée en France, soit communiqué au contrevenant, le silence de ces dispositions sur ce point ne saurait faire obstacle à cette communication, en particulier lorsque la personne visée en fait la demande, afin d'assurer le respect de la procédure contradictoire préalable à la liquidation de ces contributions, qui revêtent le caractère de sanctions administratives. Il appartient seulement à l'administration, le cas échéant, d'occulter ou de disjoindre, préalablement à la communication du procès-verbal, celles de ses mentions qui seraient étrangères à la constatation de l'infraction sanctionnée par la liquidation des contributions spéciale et forfaitaire et susceptibles de donner lieu à des poursuites pénales.
9. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 2 octobre 2013, le directeur général de l'OFII a informé M. A... qu'un procès-verbal établissait qu'il avait employé quatre travailleurs démunis de titre de séjour et de titre les autorisant à exercer une activité salariée, qu'il était donc susceptible de se voir appliquer la contribution spéciale prévue par l'article L. 8253-1 du code du travail et la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement prévue à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et qu'il disposait d'un délai de quinze jours à compter de la réception de cette lettre pour faire valoir ses observations. Par suite, le moyen tiré de ce que M. A... n'avait pas été mis à même de solliciter le procès-verbal d'infraction du 3 janvier 2012, doit être écarté.
10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 8251-1 du code du travail : " Nul ne peut, directement ou indirectement, embaucher, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France (...) ". L'article L. 5221-8 du même code dispose que : " L'employeur s'assure auprès des administrations territorialement compétentes de l'existence du titre autorisant l'étranger à exercer une activité salariée en France, sauf si cet étranger est inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi tenue par l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1 ". Aux termes de l'article L. 8253-1 de ce code : " Sans préjudice des poursuites judiciaires pouvant être intentées à son encontre, l'employeur qui a employé un travailleur étranger en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1 acquitte, pour chaque travailleur étranger non autorisé à travailler, une contribution spéciale. Le montant de cette contribution spéciale est déterminé dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Il est, au plus, égal à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l'article L. 3231-12. Ce montant peut être minoré en cas de non-cumul d'infractions ou en cas de paiement spontané par l'employeur des salaires et indemnités dus au salarié étranger non autorisé à travailler mentionné à l'article R. 8252-6. Il est alors, au plus, égal à 2 000 fois ce même taux. Il peut être majoré en cas de réitération et est alors, au plus, égal à 15 000 fois ce même taux. (...) ". Aux termes de l'article R. 8253-1 dudit code : " La contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 est due pour chaque étranger employé en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1. / Cette contribution est à la charge de l'employeur qui a embauché ou employé un travailleur étranger non muni d'une autorisation de travail. " et aux termes de l'article R. 8253-2 du même code : " I.- Le montant de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 est égal à 5 000 fois le taux horaire, à la date de la constatation de l'infraction, du minimum garanti prévu à l'article L. 3231-12. / II.-Ce montant est réduit à 2 000 fois le taux horaire du minimum garanti dans l'un ou l'autre des cas suivants : / 1° Lorsque le procès-verbal d'infraction ne mentionne pas d'autre infraction commise à l'occasion de l'emploi du salarié étranger en cause que la méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1 ;(...) ".
11. Aux termes de l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Sans préjudice des poursuites judiciaires qui pourront être engagées à son encontre et de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail, l'employeur qui aura occupé un travailleur étranger en situation de séjour irrégulier acquittera une contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine. Le montant total des sanctions pécuniaires pour l'emploi d'un étranger en situation de séjour irrégulier ne peut excéder le montant des sanctions pénales prévues par les articles L. 8256-2, L. 8256-7 et L. 8256-8 du code du travail ou, si l'employeur entre dans le champ d'application de ces articles, le montant des sanctions pénales prévues par le chapitre II du présent titre. (...)". Aux termes de l'article L. 8256-2 du code du travail : " Le fait pour toute personne, directement ou par personne interposée, d'embaucher, de conserver à son service ou d'employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France, en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1, est puni d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 15 000 euros. (...). L'amende est appliquée autant de fois qu'il y a d'étrangers concernés ".
12. En principe, l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose à l'administration comme au juge administratif qu'en ce qui concerne les constatations de fait que les juges répressifs ont retenues et qui sont le support nécessaire du dispositif d'un jugement devenu définitif, tandis que la même autorité ne saurait s'attacher aux motifs d'un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu'un doute subsiste sur leur réalité. Il appartient, dans ce cas, à l'autorité administrative d'apprécier si les mêmes faits sont suffisamment établis et, dans l'affirmative, s'ils justifient l'application d'une sanction administrative. Il n'en va autrement que lorsque la légalité de la décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale, l'autorité de la chose jugée s'étendant alors exceptionnellement à la qualification juridique donnée aux faits par le juge pénal.
13. La circonstance, que le tribunal correctionnel de Cayenne a relaxé le requérant ne faisait donc pas obstacle, compte tenu de l'indépendance des procédures administratives et judiciaires, à ce que l'OFII décide de mettre en oeuvre le recouvrement de la contribution spéciale à partir de sa propre appréciation des faits s'ils sont établis.
14. En outre, il ressort des pièces du dossier que l'infraction relevée à l'encontre de M. A... a été constatée lors d'un contrôle des services de police et qu'il en a été dressé un procès-verbal le 5 janvier 2012. Si M. A... soutient que les contrôles d'identité opérés lors de ce contrôle et, par suite, le procès-verbal du 5 janvier 2012, sont entachés de nullité pour ne pas avoir été réalisés sur réquisition du procureur de la République conformément à l'article 78-2-1 du code de procédure pénale, cette circonstance, à la supposer établie, ne saurait faire obstacle à ce que les faits incriminés puissent servir de fondement, dès lors qu'ils sont établis, à la mise en oeuvre de la contribution spéciale prévue par les articles précités du code du travail et du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
15. Il ressort du procès-verbal dressé le 5 janvier 2012 que quatre ressortissants chinois en situation irrégulière ont été pris en flagrant délit en train de vendre des marchandises ou de transporter des mannequins à l'intérieur du commerce Bazar Mascotte. Le requérant n'apporte aucun élément en appel permettant de contester utilement ce constat. Dans ces conditions, ainsi que les premiers juges l'ont pertinemment retenu, la matérialité des faits reprochés est réputée établie.
16. M. A... ne peut soutenir que le montant total des contributions mise à sa charge ne peut dépasser le montant maximal de l'amende fixé à 15 000 euros par les dispositions précitées de l'article L. 8256-2 du code du travail dès lors que ces dispositions précisent que l'amende est appliquée autant de fois qu'il y a d'étrangers concernés, soit quatre fois en l'espèce.
17. En revanche, dès lors qu'il ressort du procès-verbal qu'aucune autre infraction n'a été commise à l'occasion de l'emploi des quatre salariés étrangers en litige, M. A... est fondé à demander que le montant de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail soit ramenée à 2000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l'article L. 3231-1 du code du travail, appliqué quatre fois.
18. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal n'a pas réduit la contribution spéciale conformément au point précédent et n'a pas annulé la décision du 13 mars 2014 en tant qu'elle lui impose une contribution spéciale excessive et, par suite, à demander, dans cette mesure, la réduction du montant de la contribution spéciale mise à sa charge.
Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. M. A... n'est pas la partie perdante à l'instance. Par suite, les conclusions de l'OFII au titre de l'article de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'OFII une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de M. A... à concurrence de la somme de 31 100 euros dégrevée en cours d'instance.
Article 2 : La décision du directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration est annulée en tant qu'elle impose à M. A... une contribution supérieure à 2000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l'article L. 3231-1 du code du travail, appliquée quatre fois.
Article 3 : M. A... est déchargé de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail, en tant qu'elle excède un montant de 2000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l'article L. 3231-1 du code du travail appliqué quatre fois.
Article 4 : Le jugement n° 1400980 du tribunal administratif de la Guyane est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 5 : L'Office français de l'immigration et de l'intégration versera à M. A... une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A... ainsi que les conclusions de l'OFII présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... A... et à l'Office français de l'immigration et de l'intégration. Copie en sera transmise à la direction régionale des finances publiques de la Guyane.
Délibéré après l'audience du 1er mars 2019 à laquelle siégeaient :
M. Philippe Pouzoulet, président,
Mme E..., premier conseiller,
M. Romain Roussel, premier conseiller.
Lu en audience publique, 29 mars 2019.
Le rapporteur,
E...
Le président,
Philippe Pouzoulet
Le greffier,
Vanessa Beuzelin
La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 18BX00991