Procédure devant la cour :
I. Par un recours et des mémoires enregistrés, sous le n° 16BX01272, le 12 avril 2016 et le 20 octobre 2017, le ministre de l'intérieur demande à la cour d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 9 février 2016 et de rejeter la demande de la communauté de communes de Maremne-Adour-côte-sud.
Il soutient que :
- ce jugement est irrégulier en ce qu'il est insuffisamment motivé s'agissant tant du lien de causalité entre l'illégalité fautive imputée à l'Etat et le préjudice allégué que de la réalité même de ce préjudice ;
- c'est à tort que les premiers juges ont admis la recevabilité de la demande indemnitaire de la communauté de communes de Maremne-Adour-côte-sud ; en effet, elle n'était pas recevable à demander la réparation des conséquences préjudiciables d'une décision à objet exclusivement pécuniaire, alors que le délai du recours pour excès de pouvoir pouvant être formé contre cette décision était lui-même expiré ;
- il n'y a pas de lien de causalité direct entre le préjudice allégué et l'illégalité fautive invoquée fondée sur l'incompétence de l'autorité administrative pour étendre aux années 2012, 2013 et 2014 le mécanisme de compensation prévu par la loi au titre de l'année 2011 : le législateur aurait étendu la mesure de compensation aux années en litige si l'autorité administrative en avait demandé la mise en oeuvre dans le cadre des projets de loi de finances pour les trois années considérées ; le vote de l'article 114 de la loi de finances pour 2015 modifiant ce dispositif de compensation manifeste l'intention du législateur quant à sa pérennité ;
- l'existence même du préjudice financier allégué est contestable, dès lors que la diminution de la dotation de compensation au titre des années 2012, 2013 et 2014 du produit de la taxe sur les surfaces commerciales peut se réclamer de l'application par le législateur des grands principes de la compensation financière des transferts de compétences en vue d'assurer la neutralité de ces transferts tant pour le budget de l'Etat que pour ceux des collectivités territoriales ; condamner l'Etat au paiement des sommes réclamées reviendrait à faire bénéficier l'intimée d'un enrichissement sans cause, l'Etat ne pouvant au surplus être condamné à payer une somme qu'il ne doit pas ;
- l'article 133 de la loi de finances rectificative pour 2016 prive de base légale la condamnation prononcée par le tribunal.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er décembre 2016, le 19 janvier 2017 et le 20 mars 2017, la communauté de communes de Maremne-Adour-côte-sud, représentée par Me A..., conclut au rejet du recours et demande à la cour d'enjoindre à l'Etat de lui verser la somme de 1 232 475 euros à laquelle il a été condamné en première instance, assortie des intérêts au taux légal capitalisés, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le recours en appel du ministre de l'intérieur est tardif et par suite irrecevable ; alors que le jugement a été notifié le 10 février 2016, le recours n'a été enregistré que le 12 avril 2016 ;
- le jugement est suffisamment motivé dès lors que le lien entre la faute commise et le préjudice qu'elle a subi tient directement et nécessairement au caractère illégal des montants prélevés par l'Etat et qu'elle aurait dû percevoir ;
- les conclusions indemnitaires de sa demande de première instance sont recevables dès lors que les décisions de déduction des dotations du montant du produit de la TASCOM perçu par l'Etat en 2010, qui sont formalisées par les fiches individuelles DGF et qui constituent les faits générateurs des préjudices invoqués, ne comportent aucune mention des voies et délais de recours ; en outre, les notifications d'attribution des dotations de compensation de la communauté de communes n'ont été envoyées que par lettre simple ; au surplus, les décisions de déduction des dotations du montant du produit de la TASCOM perçu par l'Etat en 2010 ne lui ont été transmises qu'à une date largement postérieure à la date des notifications d'attribution des dotations ; l'administration n'est pas fondée à lui opposer la théorie de la connaissance acquise ; par suite, les décisions par lesquelles l'Etat a déduit des dotations de compensation le montant du produit de la TASCOM perçu par l'Etat en 2010 n'étant pas définitives, le ministre n'est pas fondé à opposer une fin de non-recevoir en se prévalant de la jurisprudence Lafon ; les deux autres conditions auxquelles est subordonnée l'application de cette jurisprudence ne sont pas davantage remplies puisque ses conclusions indemnitaires ne sont pas exclusivement fondées sur l'illégalité des fiches individuelles DGF mais également sur l'illégalité des circulaires sur le fondement desquelles le préfet a pris les décisions individuelles en litige d'une part et que sa demande indemnitaire ne tend pas seulement au versement des sommes dont elle a été privée par les décisions en litige mais également à la réparation des préjudices financiers et moraux qu'elle a subis du fait de ces prélèvements irréguliers d'autre part ;
- la responsabilité de l'Etat est engagée du fait de l'illégalité fautive de ces décisions préfectorales qui ont opéré une minoration du produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l'Etat sur son territoire en 2010 sur la seule base de circulaires ajoutant à la loi et partant illégales ;
- elle a subi au titre des années 2012, 2013 et 2014 un préjudice financier d'un montant global de 1 232 475 euros correspondant au montant du produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l'Etat sur son territoire en 2010 dont le préfet a illégalement minoré le montant de la dotation de compensation qui lui a été notifiée au titre de ces années ;
- le préjudice qu'elle a subi est directement imputable à la faute commise par l'Etat ;
- l'article 114 de la loi de finances n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 ne dispose que pour l'avenir et est dépourvu d'effet rétroactif ; il ne légalise pas les prélèvements effectués par l'Etat sur la dotation de compensation au titre des années 2012, 2013 et 2014 ;
- l'article 133 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificatives est inconstitutionnel dès lors que cette disposition ne remplit pas les conditions des lois de validation et est contraire à l'autorité de la chose jugée qui s'attache à la décision n° 369736 du
16 juillet 2014 du Conseil d'Etat ; Aussi, par mémoire distinct, entend-elle soulever une question prioritaire de constitutionnalité.
Par un mémoire distinct, enregistré le 20 mars 2017, la communauté de communes demande à la cour de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la conformité de l'article 133 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificatives pour 2016 aux articles 16 de la déclaration des droits de l'homme de 1789 et du citoyen et 72 et 72-2 de la Constitution.
Elle soutient que :
- la disposition contestée de la loi du 29 décembre 2016 est directement applicable au litige ;
- cette disposition n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel ;
- elle présente un caractère sérieux ; elle méconnaît l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 tel qu'interprété par la décision n° 2013-366 du
14 février 2014 du Conseil constitutionnel ; elle procède à une modification rétroactive d'une règle de droit sans être justifiée par un motif impérieux d'intérêt général ; elle ne respecte pas une décision de justice passée en force jugée, à savoir la décision du Conseil d'Etat du 16 juillet 2014 ; elle méconnaît le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, dès lors qu'elle valide des arrêtés préfectoraux eux-mêmes contraires à ce principe.
Par un mémoire, enregistré le 26 avril 2017, le ministre de l'intérieur demande à la cour de ne pas transmettre la présente question prioritaire de constitutionnalité et de surseoir à statuer dans l'attente de la décision du Conseil d'Etat et le cas échéant du Conseil constitutionnel.
II) Par un recours enregistré le 20 juin 2016, sous le n° 16BX02006, le ministre de l'intérieur demande à la cour de surseoir à l'exécution du jugement n° 1402532 rendu le
9 février 2016 par le tribunal administratif de Pau.
Il reprend les mêmes moyens que ceux exposés dans l'instance enregistrée sous le n° 16BX01272 et soutient en outre que :
- les moyens invoqués pour contester celui-ci présentent un caractère sérieux et sont de nature à justifier, outre l'annulation du jugement, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par le tribunal de sorte qu'il est fondé à en demander le sursis à exécution sur le fondement de l'article R. 811-15 du code de justice administrative ;
- l'exécution du jugement risquerait d'entraîner des conséquences difficilement réparables et les moyens invoqués pour contester celui-ci présentent un caractère sérieux de sorte qu'il est encore fondé à en demander le sursis à exécution sur le fondement de l'article R. 811-17 du code de justice administrative ;
- le risque de conséquences difficilement réparables est caractérisé dès lors que le contentieux provoqué à la suite de la décision n° 369736 du Conseil d'Etat du 16 juillet 2014 expose l'Etat à un risque de condamnation financière considérable ; inversement, l'exécution du jugement serait, compte tenu des chances sérieuses de l'Etat d'obtenir satisfaction au fond devant la cour, de placer la collectivité bénéficiaire dans une situation financière délicate lorsque l'Etat procèdera à une compensation sur les dotations à verser pour recouvrer les sommes en litige.
Par un mémoire, enregistré le 8 septembre 2016, la communauté de communes de Maremne-Adour-côte-sud, représentée par Me A..., conclut au rejet du recours et demande qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par le ministre ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 9 mars 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 21 avril 2017 à 12h00.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
-la Constitution ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ;
- la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 ;
- la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016, notamment son article 133 ;
- la décision du Conseil Constitutionnel n°2017-644 QPC du 21 juillet 2017 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marianne Pouget,
- les conclusions de Mme Frédérique Munoz-Pauziès, rapporteur public,
Considérant ce qui suit :
1. Par lettres des 1er et 4 décembre 2014 adressées au préfet des Landes, la communauté de communes de Maremne-Adour-côte-sud a sollicité de l'Etat le paiement d'une indemnité totale de 1 232 475 euros en réparation des conséquences dommageables des décisions préfectorales ayant minoré ses dotations de compensation pour les années 2012, 2013 et 2014 du produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l'Etat sur son territoire en 2010. Le préfet des Landes a rejeté cette réclamation. La communauté a saisi le tribunal administratif de Pau d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat au paiement de cette même indemnité. Par un recours enregistré sous le n° 16BX01272, le ministre de l'intérieur relève appel du jugement du 9 février 2016 par lequel le tribunal administratif de Pau a condamné l'Etat à payer à la communauté de communes de Maremne-Adour-côte-sud une indemnité de 1 232 475 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 1er décembre 2014 et capitalisés au 1er décembre 2015. Par un recours enregistré sous le n° 16BX02006, il demande à la cour de surseoir à l'exécution de ce jugement.
2. Les recours n°16BX01272 et n°16BX02006, dirigées contre le même jugement, sont joints pour statuer par un seul arrêt.
Sur la requête n° 16BX01272:
Sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes de Maremne-Adour-côte-sud :
3. Aux termes l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1. ".
4. Il résulte des pièces du dossier que le jugement attaqué du tribunal administratif de Pau a été notifié au ministre le 11 février 2016. Le délai d'appel étant un délai franc, le recours du ministre de l'intérieur enregistré au greffe de la cour le 12 avril 2016 n'est pas tardif.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
5. Le ministre, dans le dernier état de ses écritures, entend se prévaloir des dispositions de l'article 133 de la loi de finances pour 2016 dont la communauté de communes conteste toutefois la constitutionnalité.
6. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que la cour administrative d'appel, saisie d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.
7. La communauté de communes de Maremne-Adour-côte-sud soutient que les dispositions de l'article 133 de la loi n° 2016-1918 du 20 décembre 2015 de finances rectificative pour 2016, en tant qu'elles valident les arrêtés préfectoraux pris au titre des exercices 2012, 2013 et 2014 constatant le prélèvement opéré sur le montant de la compensation ou de la dotation de compensation ont une portée rétroactive, la privant d'un droit acquis sans qu'aucun motif d'intérêt général ne justifie une telle atteinte, qu'elles méconnaissent le principe constitutionnel d'autonomie des collectivités territoriales ainsi que l'autorité de chose jugée qui s'attache à la décision du Conseil d'Etat n° 369736 du 16 juillet 2014.
8. Toutefois, les dispositions litigieuses de l'article 133 de la loi de finances rectificative pour 2016 ont déjà été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif de la décision n° 2017-644 QPC du 21 juillet 2017 du Conseil constitutionnel saisi des mêmes moyens d'inconstitutionnalité. Dès lors, il n'y a pas lieu de transmettre la question au Conseil d'Etat.
Au fond :
Sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement ni la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance :
9. Aux termes du paragraphe 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 : " Le montant de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales est diminué en 2011 d'un montant égal, pour chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, au produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l'État en 2010 sur le territoire de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale ". Aux termes du b) du 2° du paragraphe 1.2.4.3 de l'article 77 de la même loi, l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié : " Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé : "Pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, lorsque le montant de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l'article L. 5211-28-1 du présent code est, en 2011, inférieur au montant de la diminution à opérer en application du 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi
n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, le solde est prélevé au profit du budget général de l'Etat, prioritairement sur le montant correspondant aux montants antérieurement perçus au titre du 2° bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et enfin sur le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la contribution économique territoriale perçu au profit de ces communes et établissements" ".
10. Il résulte des termes mêmes des dispositions précitées que les mécanismes de diminution et de prélèvement portant sur les dotations et sur les recettes fiscales perçues par les établissements publics de coopération intercommunale, mis en place pour compenser le transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales de l'Etat à ces établissements publics, n'étaient applicables qu'au titre de la seule année 2011.
11. Toutefois, aux termes des dispositions de l'article 133 de la loi du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016, déclarées conforme à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-644 QPC du 21 juillet 2017 : " Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les arrêtés préfectoraux pris au titre des exercices 2012, 2013 et 2014 constatant le prélèvement opéré sur le montant de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98 - 1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de ce qu'il aurait été fait application au-delà de 2011 des dispositions du paragraphe 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 ".
12. Ces dispositions législatives visent à remédier pour les années 2012 à 2014 au défaut de base légale de la compensation de ce transfert révélé par la décision du Conseil d'Etat du 16 juillet 2014. Ainsi, eu égard à leur validation par la loi du 29 décembre 2016, les prélèvements de la taxe sur les surfaces commerciales trouvent leur fondement légal non pas dans les circulaires ministérielles étendant le dispositif de prélèvement aux années 2012 à 2014 mais dans la loi elle-même. De plus, la communauté de communes requérante n'établit, ni même n'allègue, qu'elle tirerait d'une décision passée en force de chose jugée le droit à réparation du préjudice allégué.
13. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a condamné l'Etat à verser à la communauté de communes la somme de 1 232 475 euros en se fondant sur l'erreur de droit qu'aurait commise le préfet en réduisant sa dotation forfaitaire du produit de la taxe sur les surfaces commerciales au titre des exercices 2012 à 2014 sur la base de circulaires ministérielles.
14. La communauté de communes, qui ne démontre pas que les décisions par lesquelles le préfet des Landes a réduit sa dotation forfaitaire du produit de la taxe sur les surfaces commerciales au titre des exercices 2012 à 2014 seraient illégales pour d'autres motifs, n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat sur le fondement de sa responsabilité pour faute.
Sur la requête n° 16BX02004 à fin de sursis à exécution :
15. Le présent arrêt statue au fond sur le recours en appel du ministre de l'intérieur. Par suite, le recours du ministre tendant au prononcé du sursis à exécution du jugement n° 1602006 du 9 février 2016 du tribunal administratif de Pau devient sans objet.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative
16. L'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance d'appel, les conclusions susvisées de la communauté de communes de Maremne-Adour-côte-sud ne peuvent qu'être rejetées.
DECIDE :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la communauté de communes Maremne-Adour Côte-Sud.
Article 2 : Le jugement n° 1402532 du tribunal administratif de Pau du 9 février 2016 est annulé.
Article 3 : Les demandes présentées par la communauté de communes Maremne-Adour-Côte-Sud devant le tribunal administratif de Pau et les conclusions de la communauté de communes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Il n'y a pas lieu de statuer sur le recours n° 16BX02006.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et à la communauté de communes de Maremne-Adour-Côte-Sud. Copie en sera délivrée au préfet des Landes.
Délibéré après l'audience du 2 mars 2018 à laquelle siégeaient :
M. Philippe Pouzoulet, président,
Mme Marianne Pouget, président-assesseur,
Mme Sylvande Perdu, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 30 mars 2018.
Le rapporteur,
Marianne Pouget
Le président,
Philippe Pouzoulet
Le greffier,
Florence Deligey
La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 16BX01272, 16BX02006