Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 décembre 2019, le 8 avril 2020, le 14 mai 2020 et le 14 août 2020, la SCI Dano, représentée par Me C..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 29 octobre 2019 ;
2°) d'annuler la décision du maire de la commune de Saint-Benoit du 26 avril 2017 susmentionnée ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Benoit et de la SEMAC la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- contrairement à ce qu'a retenu le tribunal, elle justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;
- sa requête n'est pas tardive dès lors qu'elle a présenté un recours gracieux à l'initiative de son gérant, lequel recours a prorogé le délai de recours contentieux ; en outre l'affichage du permis de construire ne mentionnant pas l'adresse de la mairie et le nom de l'architecte, en méconnaissance de l'article A. 424-16 alinéa 1 du code de l'urbanisme, aucun délai de recours ne lui est opposable ;
- l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente à défaut de preuve d'une délégation du maire à son auteur ;
- le projet méconnait la règle de recul de 13 mètres depuis la route départementale Chemin Morange, prévue par l'article UC 6.2 du règlement du plan local d'urbanisme voté en 2006 ;
- le projet méconnait également la règle de hauteur des constructions prévue par l'article UC 10 du même règlement voté en 2006 dès lors qu'il présente des hauteurs supérieures à 6 mètres aux égouts, et un faîtage supérieur à 10 mètres ; sur ces deux règles, le maire de la commune a fait application à tort des règles d'adaptations mineures, prévues par l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme ; en l'espèce l'écart de 10 % toléré par la jurisprudence pour les adaptations mineures est largement dépassé et il en résulte que l'adaptation n'est pas mineure ; le projet dépasse en outre les hauteurs " dérogatoires " avec une hauteur de 8,89 mètres à l'égout de toit sur le bâtiment A ;
- le plan de coupe 3 ne prend pas en compte ces hauteurs ; il y a un écart de 7 cm entre le plan de coupe 2.2 où l'égout est affiché à 8,23 mètres alors que sur la coupe la hauteur est à 8,30 mètres ; il existe un égout dont l'altimétrie n'est affichée sur aucun plan ; les centrales de chauffe-eau solaire n'apparaissent pas sur le projet tel que reproduit ce qui a faussé l'appréciation du maire sur le projet ;
- le projet méconnait l'article 3-2 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que l'accès direct des logements au chemin Morange, qui est une route départementale, est dangereux pour la sécurité des personnes et qu'il prévoit trois accès sur les voies publiques ce qui est trop au regard de cet article ;
- la surface réservée au stationnement doit être de 1 000 m2 minimum compte tenu de l'ampleur du projet ; le permis de construire en litige qui prévoit seulement 369 m2 réservé au stationnement est illégal ;
- la délibération du 28 juin 2007 portant modification du plan local d'urbanisme est illégale ; en effet les dérogations aux règles prévues par le règlement du plan local d'urbanisme initial de 2006 apportées par délibération du 28 juin 2007 selon la procédure de révision simplifiée ne sont pas justifiées notamment par une raison d'intérêt général et leur nécessité n'est pas démontrée, en méconnaissance de l'article L. 123-1-9 du code de l'urbanisme créé en 2010 ;
- ces dérogations accordées par le maire sont en outre insuffisamment motivées en méconnaissance de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme ;
- la modification du plan local d'urbanisme selon la procédure simplifiée est illégale dès lors que les modifications en terme de hauteur des constructions et de recul dépassent le seuil de 20 % prévu par l'article L. 123-13-2 du code de l'urbanisme et devaient donc faire l'objet d'une révision selon la procédure normale ;
- le projet est incompatible avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et incohérent par rapport à ces orientations dès lors qu'il dénature le patrimoine architectural de Sainte-Anne composé de maisons traditionnelles en bois sous tôle des années 50 ; le projet méconnait les règles de densité posées par le PADD et par le Schéma d'aménagement régional (SAR).
Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 mars 2020 et le 4 juin 2020, la société d'économie mixte d'aménagement et de construction (SEMAC), représentée par Me H..., conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la SCI Dano à lui verser la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable à défaut de preuve de l'intérêt donnant qualité pour agir à la SCI Dano ;
- elle est tardive dès lors que le recours gracieux effectué par M. A... ne vaut pas recours de la SCI Dano et qu'il n'a en outre pas été notifié à la SEMAC en méconnaissance de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;
- au fond, aucun des moyens soulevés n'est fondé.
Par un mémoire en défense enregistré le 16 avril 2020, la commune de Saint-Benoit, représentée par son maire en exercice et par Me E..., conclut au rejet de la requête, à la confirmation du jugement attaqué et à la condamnation de la SCI Dano à lui verser la somme de 3 255 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable à défaut de preuve de l'intérêt donnant qualité pour agir à la SCI Dano ; elle est en outre tardive ;
- aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Par ordonnance du 8 juin 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 30 juillet 2020 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme D... F...,
- et les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 26 avril 2017, la société d'économie mixte d'aménagement et de construction (SEMAC) a obtenu un permis de construire en vue de procéder à l'édification de 40 logements sur les parcelles cadastrées BW 282, BW 999 et BW 1046 sises Chemin Morange à Sainte-Anne sur le territoire de la commune de Saint-Benoît (La Réunion). La SCI Dano relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté comme irrecevable pour défaut d'intérêt à agir.
Sur le motif d'irrecevabilité retenu par le jugement attaqué :
2. Il résulte des dispositions de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme que s'il appartient à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien, le voisin immédiat, eu égard à sa situation particulière, justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.
3. Il ressort des pièces du dossier que la société civile immobilière (SCI) Dano est propriétaire d'un immeuble bâti à proximité immédiate du terrain d'assiette objet du permis de construire attaqué, dont il n'est séparé que sur une partie par un chemin. Il ressort également des pièces du dossier que le projet contesté comprend la construction de 40 logements répartis en cinq bâtiments dont deux en R+2 et trois en R+1 et que le projet qui atteint une hauteur de 13 mètres au plus haut est susceptible d'altérer la vue dont disposait la requérante. Le projet immobilier est en outre susceptible de diminuer la luminosité et l'ensoleillement de son terrain. Eu égard à son ampleur, cet important projet de densification urbaine risque, en outre, d'avoir une incidence sur les conditions de circulation dans le quartier et de générer des nuisances sonores, tant du fait de la circulation automobile que de l'occupation des bâtiments à construire. Le projet contesté est ainsi de nature à affecter les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de l'immeuble dont la société requérante est propriétaire.
4. Par suite, la SCI Dano est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a estimé qu'elle ne justifiait pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation pour excès de pouvoir du permis de construire attaqué et a rejeté sa demande comme irrecevable pour ce motif. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SCI Dano.
Sur la légalité du permis de construire en litige :
En ce qui concerne la légalité externe :
5. Par un arrêté du 7 avril 2014, M. B... G..., deuxième adjoint au maire, a reçu délégation de fonctions dans les domaines de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et de l'habitat et des équipements structurants, l'autorisant à signer " les actes administratifs relevant (de ces) domaines de compétence ". Par suite le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté de permis de construire en litige doit être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne :
S'agissant de l'exception d'illégalité de la révision simplifiée du plan local d'urbanisme approuvée par délibération du 28 juin 2007 :
6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dans sa version applicable à la révision opérée en 2007 : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. (...) Lorsque la révision a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité ou lorsque la révision a pour objet la rectification d'une erreur matérielle, elle peut, à l'initiative du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée. La révision simplifiée donne lieu à un examen conjoint des personnes publiques associées mentionnées à l'article L. 123-9. Le dossier de l'enquête publique est complété par une notice présentant la construction ou l'opération d'intérêt général. Les dispositions du présent alinéa sont également applicables à un projet d'extension des zones constructibles qui ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable et ne comporte pas de graves risques de nuisance. (...) ".
7. Il ressort des pièces du dossier que la révision du plan local d'urbanisme (PLU) approuvée par la délibération du 28 juin 2007 a uniquement porté sur la réécriture et la clarification de certaines dispositions du règlement, sur le reclassement de deux zones en AUS en AUC et sur la réduction de la distance de l'implantation des constructions par rapport aux routes départementales. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune aurait, par ces changements, porté atteinte à l'économie générale du plan d'aménagement et de développement durable alors applicable ni que ces changements comporteraient de graves risques de nuisance au sens et pour l'application des dispositions précitées. Dès lors, c'est à bon droit que la commune a mis en oeuvre la procédure de révision simplifiée de son plan local d'urbanisme pour adopter ces changements. La circonstance que les changements approuvés porteraient atteinte aux orientations définies dans le projet d'aménagement et de développement durable, si elle peut être de nature à entacher d'illégalité les dispositions adoptées, n'est pas de nature à traduire une irrégularité de la procédure suivie. Par suite, le moyen tiré de ce que la commune aurait dû recourir à la procédure de révision normale, d'ailleurs irrecevable en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, doit être écarté.
8. Le moyen tiré de ce que la révision apportée au PLU est illégale dès lors qu'elle engendre en méconnaissance de l'article L. 123-13-1-2 du code de l'urbanisme une majoration de plus de 20 % des possibilités de construction dans la zone UC ainsi que dans les autres zones constituant le plan local d'urbanisme est inopérant, cette disposition du code de l'urbanisme, créée par l'ordonnance n°2012-11 du 5 janvier 2012, n'étant entrée en vigueur que le 1er janvier 2013.
9. La société ne peut utilement invoquer la contradiction entre le règlement du plan local d'urbanisme approuvé en 2007 et les orientations du projet de plan d'aménagement et de développement durable de 2019.
S'agissant des autres moyens :
10. En premier lieu, aux termes de l'article UC 6.2 du règlement du plan local d'urbanisme alors applicable : " (...) les constructions doivent être implantées en retrait de la voie ou de l'emprise publique. Le retrait de la construction, compté horizontalement et perpendiculairement de tout point de la façade de la construction (exception faite des balcons, éléments de modénature, débords de toiture, descente d'eaux pluviales et autres aménagements de façade) au point le plus proche de la limite de l'emprise de la voie, est de 2,0 mètres minimum. Toutefois, ce retrait sera porté à 4 mètres minimum par rapport à l'emprise des routes départementales. ". Aux termes de l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme : " Les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme : 1° Peuvent faire l'objet d'adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ; 2° Ne peuvent faire l'objet d'aucune autre dérogation que celles prévues par les dispositions de la présente sous-section. "
11. La SCI Dano soutient que le maire aurait à tort mis en oeuvre les règles d'adaptations mineures prévues par l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet de la SEMAC qui concerne une parcelle d'une superficie de plus de 6 000 m2 prévoit la construction de bâtiments en R+2 situés en retrait de 4 mètres par rapport à la route départementale. Ainsi, alors que la règle posée par l'article UC 6.2 dans sa version applicable résultant de la délibération du 28 juin 2007, dont il a été fait application, prescrit un retrait minimum de 4 mètres par rapport à la route départementale, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Saint-Benoit aurait mis en oeuvre des règles d'adaptations mineures par rapport aux servitudes prévues par le plan local d'urbanisme dans sa version applicable pour délivrer le permis de construire en litige.
12. Par ailleurs, la SCI Dano ne peut davantage soutenir que les règles prévues à l'article UC 6.2 du même règlement constituent des " dérogations " au sens de l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme à la règle principale qui devaient être spécifiquement justifiées et motivées en application de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme dès lors qu'en l'espèce aucune dérogation n'a été accordée, le règlement du plan local d'urbanisme ayant été appliqué.
13. En deuxième lieu, aux termes de l'article UC 10.2 du même règlement alors applicable : " La hauteur maximale des constructions est fixée à : /- 6 mètres à l'égout du toit ou au sommet de l'acrotère, /- 10 mètres au faîtage. (...) Toutefois, dans le cadre d'opération d'ensemble réalisée sur un terrain d'assiette dont la superficie est au moins égale à 5.000 m2, la hauteur peut être majorée de 3 mètres soit une hauteur maximale fixée à/- 9 mètres à l'égout du toit ou au sommet de l'acrotère/- 13 mètres au faîtage. "
14. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la SEMAC prévoit la construction de bâtiments dont les hauteurs sont conformes aux dispositions précitées de l'article UC 10.2 du règlement du plan local d'urbanisme dans sa version applicable. Ainsi, le moyen tiré de ce que le maire a procédé à des adaptations mineures ou à des dérogations illégales en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme doit être écarté. Enfin, dès lors que la légalité d'un permis de construire ne saurait être affectée par son exécution, si la société Dano a entendu soutenir que le projet ne pourrait respecter en réalité la hauteur mentionnée sur les plans, le moyen est en tout état de cause inopérant.
15. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme : " Sont joints à la demande de permis de construire : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune (...) ". Aux termes de l'article R. 431-9 du même code : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions (...) ". Aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : (...) c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ".
16. Il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande de permis de construire contenait un plan de situation du projet ainsi qu'un plan de masse indiquant les hauteurs et altimétrie du sol ainsi qu'un plan de coupe de chacun des niveaux et des plans de façades mentionnant toutes les dimensions des bâtiments. Dans ces conditions, le service instructeur disposait de tous les renseignements lui permettant de prendre une décision en toute connaissance de cause. Si la société affirme que deux pièces du dossier de demande de permis de construire sont contradictoires sur la hauteur du bâtiment avec un écart de 7 cm, elle n'apporte pas au soutien de son moyen d'élément permettant d'identifier cette contradiction ni la portée qu'elle pourrait avoir. Enfin il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la circonstance que les centrales de chauffe-eau solaire n'apparaissent pas sur les plans et images du dossier de demande alors que la présence de ces centrales est mentionnée dans la notice explicative aurait été de nature à elle-seule à fausser l'appréciation portée par le maire sur le projet. Par suite, le moyen tiré de ce que l'appréciation du maire aurait été faussée par les pièces du dossier doit être écarté.
17. En quatrième lieu, aux termes de l'article UC 3.2 du règlement du plan local d'urbanisme : " Toute opération doit prendre le minimum d'accès sur les voies publiques. Lorsque le terrain est riverain de deux ou plusieurs voies publiques, l'accès sur celles qui présenteraient une gêne ou un risque pour la circulation peut être interdit. / Les accès doivent être adaptés à l'opération et aménagés de façon à apporter la moindre gêne à la circulation publique. Les caractéristiques des accès doivent permettre de satisfaire aux exigences de la sécurité, de la défense contre l'incendie, de la protection civile et de l'enlèvement des déchets.
18. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la notice explicative jointe au dossier du pétitionnaire que le projet prévoit deux accès au terrain d'assiette du projet, à l'ouest par le Chemin Morange, et au sud, par une voie qui sera élargie, appartenant à la communauté intercommunale Réunion Est via la déchetterie. Au vu de la configuration des lieux, il n'apparait pas que les accès ainsi prévus soient en nombre excessif pour desservir les 40 logements projetés ou qu'ils seraient de nature à induire un risque pour la sécurité des personnes. Dans ces conditions, le moyen tiré la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.
19. En cinquième lieu, dans son dernier mémoire, la SCI Dano indique " avoir pris acte " que par un permis modificatif accordé par le maire de Saint-Benoit le 23 avril 2018 à la SEMAC, le projet prévoit désormais une surface de 1 060 m2 réservée au stationnement, supérieure à celle prévue dans son projet initial. La SCI Dano peut être regardée comme ayant entendu abandonner le moyen tiré de ce que la surface réservée au stationnement ne respectait pas le règlement du plan local d'urbanisme. A supposer que tel ne serait pas le cas, il ressort des pièces du dossier que le projet tel qu'autorisé par le permis modificatif délivré à la SEMAC prévoit une surface de stationnement de plus de 1 000 m2, conforme aux exigence du règlement du plan local d'urbanisme. Dès lors, le moyen doit être écarté.
20. En dernier lieu, la SCI Dano soutient que le projet en litige est en contradiction avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable et qu'il méconnait les règles de densité de construction prévues par ce plan ainsi que par le schéma d'aménagement régional (SAR). Toutefois, le projet d'aménagement et de développement durable, s'il est un élément essentiel du plan local d'urbanisme, n'est pas opposable à un permis de construire. Il ne résulte par ailleurs ni des dispositions de l'article L. 4433-8 du code général des collectivités territoriales ni d'aucune autre disposition qu'un permis de construire serait au nombre des actes dont la légalité devrait s'apprécier par référence au SAR qui n'était d'ailleurs pas entré en vigueur à la date de la décision contestée.
21. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Dano n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté en litige.
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
22. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Benoit et de la SEMAC qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, la somme que la requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme de 800 euros à verser à la commune de Saint-Benoit et la somme de 800 euros à verser à la SEMAC au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de La Réunion est annulé.
Article 2 : La demande de la SCI Dano et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés.
Article 3 : La SCI Dano versera la somme de 800 euros à la SEMAC et la somme de 800 euros à la commune de Saint-Benoit sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Dano, à la SEMAC et à la commune de Saint-Benoit.
Délibéré après l'audience du 15 septembre 2020 à laquelle siégeaient :
Mme Elisabeth Jayat, président,
M. Frédéric Faïck, président-assesseur,
Mme D... F..., premier conseiller.
Lu en audience publique, le 13 octobre 2020.
Le rapporteur,
Caroline F...
Le président,
Elisabeth JayatLe greffier,
Virginie Marty
La République mande et ordonne au préfet de la Réunion, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 19BX04951