Procédure devant la cour :
I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 17BX00023 le 3 janvier et le 2 mars 2017, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande à la cour d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 2 novembre 2016 et de rejeter l'ensemble des demandes de la société Gas2Grid.
Il soutient que :
- c'est à tort que le tribunal administratif a annulé le rejet de la demande de prolongation de la première période de validité du permis exclusif de recherches d'hydrocarbures dont la société Gas2Grid est titulaire ; alors même que l'atteinte au bon ordre et la " sensibilité locale " ne sont pas au nombre des justifications expressément prévues par le code minier pour refuser la prolongation d'un permis de recherches, leur préservation participe des nécessités de l'ordre public qui doivent être regardées comme réservées par l'article L. 142-1 du code minier ; au cas d'espèce, les nécessités de l'ordre public justifiaient le rejet de la demande de prolongation présentée par la société Gas2Grid ainsi que le montrent les réactions hostiles des associations pour la protection de l'environnement, différents collectifs de citoyens et les inquiétudes de nombreux élus ;
- les nouvelles orientations de la politique énergétique de la France et les engagements récemment souscrits, inscrits dans la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte qui fixe parmi les objectifs de la politique énergétique nationale la réduction de la consommation d'énergies fossiles de 30 % d'ici 2030 par rapport à l'année de référence 2012, et d'autre part, l'objectif de réduction de la consommation d'énergies fossiles ainsi que l'objectif plus général de lutte contre le réchauffement climatique et de réduction de l'extraction des ressources fossiles prévu par l'Accord de Paris, adopté le 12 décembre 2015 à l'issue de la COP21, doivent être prises en compte dans le cadre de la délivrance des titres miniers ;
- c'est également à tort, et au prix d'une insuffisance de motivation, que le tribunal administratif a estimé que sa décision impliquait nécessairement qu'il soit fait droit à la demande de prolongation présentée par la société Gas2Grid ; le contexte juridique nouveau, qui suppose une réorientation de la politique de délivrance des titres miniers, aurait dû amener le tribunal à en conclure que l'annulation de la décision litigieuse n'impliquait pas nécessairement qu'il soit fait droit à la demande de prolongation présentée par la société Gas2Grid ;
- il résulte des termes mêmes de l'article L. 142-1 du code minier que la prolongation d'un permis exclusif de recherches n'est " de droit " qu'à la double condition que le titulaire ait satisfait à ses obligations, telles qu'elles résultent notamment des articles L. 122-2 et L. 161-1 du même code, et souscrit un engagement financier au moins égal à celui souscrit pour la période de validité précédente ; les premiers juges ne pouvaient enjoindre à l'administration de faire droit à la demande présentée par la société sans avoir au préalable relevé que cette double condition était remplie, ce que le dossier qui leur était soumis ne leur permettait pas de faire ;
- conformément à l'article L. 142-1 du code minier, le titulaire d'un permis exclusif de recherches arrivé à expiration conserve le bénéfice des droits attachés à son titre dans l'attente d'une décision explicite sur sa demande de prolongation, ce qui lui permet, malgré l'expiration du titre, de poursuivre ses travaux miniers ; l'intervention d'une décision expresse positive de prolongation d'un titre minier a alors nécessairement, en vertu de la loi, un effet rétroactif, de façon à couvrir la période comprise entre la date d'expiration de la période précédente et la date d'intervention de la décision expresse ; la prolongation ne pouvait dès lors avoir un terme postérieur au 21 avril 2018 ;
- l'arrêté du 21 septembre 2015 annulé par le jugement du 2 novembre 2016 du tribunal administratif de Pau doit désormais être réputé n'avoir jamais existé ; la demande de la société Gas2Grid doit, dans ces conditions, être réputée n'avoir pas fait l'objet d'une décision expresse.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2017, la société Gas2Grid Limited, société de droit australien représentée par son directeur général, représentée par MeA..., demande à la cour :
1°) de rejeter la requête du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer ;
2°) de reporter à la date de l'adoption de la décision de prolongation du permis exclusif de recherche à intervenir, ou à défaut à celle de la notification de l'arrêt, le point de départ de la seconde période de cinq ans de validité dudit permis ;
3°) de porter le montant de l'astreinte de 3 000 euros à 20 000 euros par jour de retard à exécuter l'injonction de prolonger le permis de Saint-Griède à compter de la date de notification de la décision à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer ne sont pas fondés.
II. Par une requête, enregistrée le 10 mars 2017 sous le n° 17BX00769, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande à la cour sur le fondement de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, d'ordonner le sursis à exécution du jugement susvisé du tribunal administratif de Pau, ou à tout le moins de l'article 3 de ce jugement qui enjoint aux ministres chargés des mines énergétiques de faire droit à la demande de prolongation du permis exclusif de recherche de Saint Griède.
Il soutient que les moyens qu'il invoque à l'appui de la requête au fond sont sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation présentées par devant le tribunal administratif de Pau.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2017, la société Gas2Grid Limited, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir les mêmes arguments que ceux développés dans ses écritures concernant l'instance n° 17BX00023 et ajoute que bien que le mémoire de la ministre ne le précise pas, à supposer que sa demande subsidiaire tendant au sursis à exécution de l'article 3 du jugement entend se fonder sur l'article R. 811-17 du code de justice administrative, en l'espèce, cette demande de sursis ne comporte pas la moindre motivation sur la vérification des conditions visées à cet article.
Par ordonnance du 20 juin 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 14 septembre 2018 à 12 heures.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code minier (nouveau) ;
- le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Florence Madelaigue ;
- les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public,
- et les observations de MeB..., représentant la société Gas2Grid.
Une note en délibéré présentée pour la société Gas2Grid Ltd a été enregistrée le 7 février 2019.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 21 avril 2008, le ministre chargé des mines a accordé aux sociétés Gas2Grid Ltd et Gippsland Offshore Petroleum Ltd, conjointes et solidaires, un permis exclusif de recherches (PER) de mines d'hydrocarbures conventionnels liquides ou gazeux dit " permis de Saint-Griède " d'une superficie de 1 238 km2, portant sur les départements du Gers, des Landes, des Hautes-Pyrénées et des Pyrénées-Atlantiques, pour une durée de cinq ans. La mutation de ce permis exclusif de recherches au seul profit de la société Gas2Grid a été accordée par arrêté du 18 juin 2014. La société Gas2Grid a sollicité le 24 janvier 2013 la prolongation du permis initial de recherches d'hydrocarbures liquides et gazeux (dit " H ") qui lui avait été accordé le 21 avril 2008, sur le fondement de l'article L. 142-1 du code minier. Par un arrêté interministériel du 21 septembre 2015, les ministres chargés des mines ont rejeté sa demande. Par un jugement du 2 novembre 2016, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté interministériel du 21 septembre 2015 et a enjoint à l'administration d'accorder, dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 3 000 euros par jour de retard, la prolongation du même permis pour une durée de cinq ans. Le ministre fait appel, par la requête enregistrée sous le n° 17BX00023, de ce jugement. Par une requête enregistrée sous le n° 17BX00769, le ministre demande qu'il soit sursis à l'exécution de ce même jugement. Il y a lieu de joindre ces requêtes pour statuer par un même arrêt.
Sur la requête n° 17BX00023 :
En ce qui concerne le refus de prolongation du permis initial de recherches d'hydrocarbures liquides et gazeux :
2. Aux termes de l'article L. 122-1 du code minier (nouveau) : " Le permis exclusif de recherches de substances concessibles confère à son titulaire l'exclusivité du droit d'effectuer tous travaux de recherches dans le périmètre qu'il définit et de disposer librement des produits extraits à l'occasion des recherches et des essais ". L'article L. 122-2 du code minier prévoit : " Nul ne peut obtenir un permis exclusif de recherches s'il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux de recherches et pour assumer les obligations mentionnées dans des décrets pris pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9. Un décret en Conseil d'Etat définit les critères d'appréciation de ces capacités, les conditions d'attribution de ces titres ainsi que la procédure d'instruction des demandes. ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " La validité d'un permis exclusif de recherches peut être prolongée à deux reprises, chaque fois de cinq ans au plus, sans nouvelle mise en concurrence. Chacune de ces prolongations est de droit, soit pour une durée au moins égale à trois ans, soit pour la durée de validité précédente si cette dernière est inférieure à trois ans, lorsque le titulaire a satisfait à ses obligations et souscrit dans la demande de prolongation un engagement financier au moins égal à l'engagement financier souscrit pour la période de validité précédente, au prorata de la durée de validité et de la superficie sollicitées ".
3. En vertu de l'article L. 142-1 du code minier nouveau précité, la prolongation du titre est de droit dès lors que le titulaire a satisfait à deux exigences, tirées, d'une part, du respect des obligations visées à l'article L. 122-2 du code minier pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et aux articles L. 163-1 à L. 163-9, d'autre part, de la souscription dans la demande de prolongation d'un engagement financier au moins égal à l'engagement financier souscrit pour la période de validité précédente, au prorata de la durée de validité et de la superficie sollicitées.
4. Pour rejeter la demande de prolongation du permis initial de recherches d'hydrocarbures liquides et gazeux de la société Gas2Grid Ltd, les ministres chargés des mines ont relevé : " qu'il ressort de l'avis du préfet du Gers en date du 22 juillet 2015, que des changements constatés dans l'état d'esprit des élus et de nos concitoyens sur ce dossier, notamment au regard des réactions hostiles de la part des associations pour la protection de l'environnement dans le Gers " et des risques pour l'ordre public.
5. Les obligations permettant de préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 du code minier concernent notamment la sécurité et la salubrité publiques, la solidité des édifices, la conservation des voies de communication, de la mine et des autres mines, la protection de l'environnement et du patrimoine, la préservation des équilibres biologiques et des ressources naturelles, les intérêts de l'archéologie ou encore les intérêts agricoles des sites et lieux affectés par les travaux et installations afférents à l'exploitation.
6. D'une part, la sensibilité du public aux questions minières ou les manifestations d'hostilité que la prolongation du permis serait susceptible de susciter, ne sont pas au nombre des motifs légaux susceptibles de justifier un refus de prolongation au regard des dispositions précitées.
7. D'autre part, en se fondant sur la réserve générale d'ordre public, qui se rattache aux pouvoirs de police générale de prévenir les troubles à l'ordre public qui ne leur appartiennent pas et non à la police spéciale des mines que le législateur leur a confiée, justifiée par le caractère technique de l'activité de la recherche d'hydrocarbures et par les atteintes qu'elle est susceptible de causer à la santé humaine et à l'environnement, la décision du 21 septembre 2015 des ministres chargés des mines est entachée d'erreur de droit.
8. En appel, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer invoque également l'évolution des circonstances tenant à la nécessaire prise en compte des nouvelles orientations de la politique énergétique de la France et des engagements récemment souscrits par elle dans le cadre de la délivrance des titres miniers et notamment " la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 sur la transition énergétique pour la croissance verte qui fixe parmi les objectifs de la politique énergétique nationale la réduction de la consommation d'énergies fossiles de 30 % d'ici 2030 par rapport à l'année de référence 2012 " et, d'autre part, " l'objectif de réduction de la consommation d'énergies fossiles " ainsi que " l'objectif plus général de lutte contre le réchauffement climatique et de réduction de l'extraction des ressources fossiles ".
9. Il n'est pas contesté que la société Gas2Grid Ltd remplit les conditions fixées par le code minier, qui n'ont été remises en cause ni par l'accord de Paris du 12 décembre 2015, ni par l'article L. 100-4 du code de l'énergie, issue de l'article 1er de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, pour obtenir la prolongation du permis de recherche en cause. Les objectifs de réduction de la consommation d'énergies fossiles, de lutte contre le réchauffement climatique et de réduction de l'extraction des ressources fossiles ne sont pas non plus au nombre de ceux qui peuvent valablement fonder un refus de prolongation d'un permis exclusif de recherches.
10. Il résulte de ce qui précède que le rejet de la demande de prolongation du permis initial de recherches d'hydrocarbures liquides et gazeux opposé à la société Gas2Grid Ltd par les ministres chargés des mines est entaché d'erreur de droit et doit être annulé.
En ce qui concerne l'injonction :
11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. ". L'article L. 911-3 de ce code dispose : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ".
12. En se bornant à relever " qu'il ne résulte d'aucun élément de l'instruction qu'une modification dans les circonstances de fait serait survenue depuis la décision, en particulier à raison de l'ordonnance n° 1502455 par laquelle le juge des référés du tribunal de céans a, le 29 décembre 2015, suspendu l'exécution du refus ici annulé et prescrit au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie de reprendre l'instruction de la demande dans un délai de deux mois et qu'il ne résulte d'aucun élément de l'instruction que la durée de la période de prolongation devrait être inférieure à celle du permis initial ", pour en déduire que l'exécution du jugement, annulant la décision attaquée, impliquait nécessairement la délivrance d'un permis prolongeant de cinq ans la période de validité du permis H dit " de Saint-Griède", sans prendre en compte la circonstance que les obligations permettant de préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 du code minier pourraient être de nature à en modifier les modalités d'exécution, le tribunal administratif de Pau s'est mépris sur la portée de l'annulation prononcée. Il y a lieu, par suite, d'annuler le jugement attaqué en tant qu'il enjoint aux ministres chargés des mines la prolongation sollicitée.
13. Il y a lieu, par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur la demande présentée à titre subsidiaire, sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de réexamen de la demande de prolongation de la période de validité du permis, par la société Gas2Grid Ltd.
14. La présente décision, qui confirme l'annulation de la décision du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique en date du 21 septembre 2015, a pour effet de saisir à nouveau les ministres chargés des mines du réexamen de la demande de prolongation. Par suite, il y a seulement lieu de prescrire le réexamen par l'autorité administrative, à l'issue d'une nouvelle instruction, de la demande de prolongation présentée par la société Gas2Grid Ltd et de prendre une nouvelle décision dans un délai de deux mois courant à compter de la notification du présent arrêt.
15. Il y a lieu d'assortir cette prescription d'une astreinte de 1 000 euros par jour de retard.
Sur la requête n° 17BX00769 :
16. La cour statuant par le présent arrêt sur les conclusions à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif, les conclusions de la requête n° 17BX00769 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du même jugement sont devenues sans objet.
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société Gas2Grid Ltd et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 17BX00769.
Article 2 : L'article 3 du jugement est annulé en tant qu'il a enjoint au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et au ministre de l'économie de délivrer à la société Gas2Grid un permis prolongeant de cinq ans la période de validité du permis H dit " Saint-Griède ".
Article 3 : Il est enjoint au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de l'économie et des finances de réexaminer la demande de prolongation du permis dit " Saint Griède " pour une deuxième période de validité de cinq ans et de prendre une nouvelle décision dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 4 : Une astreinte de 1 000 euros par jour de retard est prononcée en cas de non respect du délai de réexamen fixé par l'article 3 du présent arrêt.
Article 5 : L'Etat versera à la société Gas2Grid Ltd une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, au ministre de l'économie et des finances et à la société Gas2Grid Ltd.
Délibéré après l'audience du 5 février 2019 à laquelle siégeaient :
Mme Elisabeth Jayat, président,
M. Frédéric Faïck, premier conseiller,
Mme Florence Madelaigue, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 5 mars 2019.
Le rapporteur,
Florence MadelaigueLe président,
Elisabeth JayatLe greffier,
Florence Deligey
La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 17BX00023, 17BX00769