Par un jugement n° 1400553, 1400911, 1401020 et 1401028 du 16 juin 2016, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ces demandes.
Procédure devant la cour :
I - Par une requête enregistrée le 2 août 2016 sous le n° 16BX02693, la commune de Saint-Leu, représentée MeH..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 16 juin 2016 ;
2°) d'annuler les arrêtés préfectoraux des 18 avril et 26 août 2014 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, que :
- le tribunal n'a pas motivé sa décision en ce qui concerne l'absence d'incidences notables sur l'environnement des modifications apportées au schéma départemental des carrières (SDC), modifications qu'il a qualifiées de mineures afin de juger qu'elles étaient dispensées de la réalisation d'une évaluation environnementale.
Elle soutient, au fond, que :
- la région La Réunion a engagé un projet de construction d'une liaison routière côtière de 12,5 km dite " Nouvelle route du littoral " ; pour la réalisation de ce chantier, elle a demandé au préfet une modification du SDC afin de permettre l'exploitation de quatre futures carrières, dont celle de la " Ravine du trou " située sur le territoire de la commune de Saint-Leu ;
- les zones concernées par ces modifications étaient qualifiées de zones sensibles de classe 1, dans le SDC de 2010 antérieur aux modifications en cause, soit des zones comportant des enjeux environnementaux importants dans lesquelles les ouvertures de carrières étaient proscrites ; désormais, ces sites sont inscrits en classe 2 où l'exploitation de carrières est autorisée ; les modifications du SDC sont intervenues dans le cadre d'une procédure d'examen au cas par cas au terme de laquelle le préfet a décidé qu'il n'était pas nécessaire de procéder à une évaluation préalable des incidences sur l'environnement et la santé des personnes desdites modifications ;
- l'autorité environnementale saisie du projet de modification ne présentait pas les garanties d'autonomie et d'impartialité prévues par l'article 6 § 3 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, à l'égard de l'autorité décisionnaire de sorte que la procédure d'approbation de la modification est irrégulière ; en effet, le préfet et l'administration placée sous ses ordres constituaient une autorité unique dotée à la fois de la compétence consultative sur les questions environnementale et de la compétence pour élaborer et approuver le SDC modifié ; cette absence de séparation fonctionnelle est contraire aux exigences de la directive ;
- c'est à tort que le tribunal a jugé que l'évaluation environnementale, prévue par l'article R. 122-20 du code de l'environnement, n'était pas obligatoire compte tenu des incidences importantes que le nouveau document aura pour l'environnement, la santé humaine, la population, la diversité biologique, la faune, la flore, les sols, les eaux, l'air, le bruit, le climat, le patrimoine culturel architectural et archéologique et les paysages ; ce faisant, les premiers juges ont méconnu les exigences de la directive 2001/42/CE dont l'article 3, paragraphe 1, doit être interprété en ce sens qu'il impose de soumettre un plan à une évaluation environnementale dès lors qu'il est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; il convenait de se référer aux critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences d'un projet sur l'environnement tels qu'ils sont fixés à l'annexe II de la directive 2001/42/CE ;
- l'existence d'incidences sur l'environnement s'impose d'autant plus que le Conseil d'Etat a jugé (25 juin 2014, n°366007) que " l'activité d'extraction de matériaux [est] susceptible de provoquer des nuisances environnementales et paysagères " ; il convient de tenir compte de la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère non réversible de ces incidences et du caractère cumulatif de ces incidences ; les quatre nouvelles carrières permises par les modifications approuvées peuvent avoir des incidences notables sur l'environnement d'autant qu'elles se situent dans des zones auparavant situées en classe 1 où l'exploitation des carrières était interdite ;
- ainsi, c'est à tort que le tribunal a considéré que les modifications en cause n'étaient pas de nature à bouleverser l'économie générale du plan modifié et qu'elles présentaient un caractère mineur ; en particulier, le tribunal a commis une erreur de droit en retenant l'absence d'incidences notables sur l'environnement des modifications en litige du fait que celles-ci ne présentaient pas un caractère direct ; le tribunal ne pouvait donc retenir le fait que le SDC modifié n'autorise pas l'ouverture des carrières et considérer que l'appréciation des incidences des futures exploitations sur l'environnement se ferait lors de l'instruction des demandes individuelles d'autorisation ;
- dans tous les cas, et à supposer que les modifications aient été des modifications mineures relevant de la procédure d'examen au cas par cas, il n'est pas établi par des éléments objectifs et pertinents au sens de l'annexe II de la directive que ces modifications étaient insusceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2017, la région de La Réunion, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Saint-Leu une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la Commission Européenne a été saisie de plaintes relatives au chantier de la " NRL " dont l'une pour non-respect de l'obligation d'évaluation des incidences environnementales prévue par la directive CE/2001/42 à l'occasion des modifications apportées au SDC ; la Commission Européenne a considéré que l'argumentation développée par le plaignant, selon toute vraisemblance comparable voire identique à celle développée dans le cadre de la requête d'appel de la commune, n'était pas de nature à caractériser une violation manifeste de la directive ;
- s'agissant du champ d'application de l'évaluation environnementale, le droit français assurant l'application de la directive CE/2001/42 distingue les plans et programmes relevant du champ d'application des articles L. 122-4 et R. 122-17 et suivants du code de l'environnement et les modifications des plans et documents devant faire l'objet d'une évaluation environnementale ou d'une actualisation de cette évaluation en application des articles L. 122-5 et R. 122-17 IV ; en application de l'article R. 122-17 V, la modification mineure du SDC (toutes modifications ne portant pas atteinte à l'économie générale du schéma) fait l'objet d'un examen au cas par cas, permettant de déterminer si au regard de ses incidences sur l'environnement, la modification doit faire l'objet d'une évaluation environnementale ; en application de l'article R. 122-18-I du code de l'environnement, l'examen au cas par cas est opéré au regard des critères de l'annexe Il de la directive 2001/42/CE ; ainsi, il ne peut être affirmé que la " modification " d'un schéma des carrières en droit interne aurait été exemptée d'évaluation environnementale en violation de la directive dès lors que le droit interne assure la transposition de celle-ci ; c'est donc vainement que l'appelante prétend que la directive 2001/42/CE serait privée d'effet direct ;
- le schéma des carrières constitue un document de planification et de programmation visant à définir des objectifs et orientations de nature à assurer la couverture des besoins en matériaux du territoire ; le schéma des carrières constitue ainsi " un instrument d'aide à la décision du préfet " lorsque celui-ci autorise les exploitations de carrières en application de la législation sur les installations classées ; en effet, l'ouverture et l'exploitation de carrières est soumise au régime de la police spéciale des installations classées pour la protection de l'environnement, soit un régime d'autorisation préalable délivrée au vue d'une étude d'impact ; ainsi, les espaces carrières délimités au sein du SDC ne sont pas assimilables à une autorisation d'exploiter de nouvelles carrières ;
- la modification du SDC approuvée le 26 août 2014 portait exclusivement sur la délimitation de quatre nouveaux espaces carrières ; la modification litigieuse fait passer le nombre d' " Espaces Carrières " à 43, contre 39 auparavant, étant précisé que les sites de Bellevue et Dioré n'étaient concernés par aucun des critères d'exclusion identifiés dans le SDC ; ces quatre nouveaux espaces représentent une surface totale de 173,8 ha, étant rappelé que dans le SDC de 2010, la surface totale des espaces carrières atteignait 3 288 ha ; ainsi, la modification litigieuse induit une augmentation de 5 % seulement de la surface des carrières ;
- le SDC révisé en 2010 prenait déjà en compte le projet de la Nouvelle Route du Littoral en évaluant ses besoins en matériaux à 10,7 Mt ; l'augmentation du besoin en matériaux nécessaires à ce projet et prise en compte dans le cadre de la modification ne remet pas en cause les prévisions du SDC en termes de volume de matériaux à extraire sur sa période d'application ;
- la modification en litige se rapporte à l'objectif fixé par le SDC, à savoir " favoriser les carrières situées sur l'emprise [des grands travaux d'infrastructure] " ;
- les nouveaux espaces carrières sont situés, pour deux d'entre eux, dans des zones qui n'étaient concernées par aucun critère d'exclusion au sein du SDC et, pour les deux autres, dans des espaces dont la protection ne se justifie pas par des considérations environnementales, mais uniquement par des motifs liés à leur caractère irrigué et équipé qui commandent la préservation de leur fonction agricole ;
- l'exploitation des gisements de roches massives avait été érigée en objectif prioritaire dès le SDC de 2001 ; la création d'espaces carrières destinés à l'extraction de roches massives constitue par conséquent une mise en oeuvre cohérente des orientations du schéma ;
- les zones dans lesquelles sont admises les carrières ne constituent pas des zones sensibles du point de vue de l'environnement ;
- dans ces conditions, la modification n'impliquait pas une nouvelle évaluation environnementale, ni même une actualisation de cette dernière compte tenu de la nature du SDC, de la nature et des effets de la modification, du fait que les incidences sur l'environnement ont déjà été prises en compte dans l'évaluation environnementale réalisée en 2010 ; enfin, la mise à jour du SDC ne modifie aucunement la quantité totale de matériaux dont l'extraction est prévue sur la période 2010-2020.
- contrairement à ce qu'affirme la commune de Saint-Leu, le préfet de La Réunion ne constitue pas l'autorité compétente pour élaborer la modification du SDC ; en effet, en vertu de l'article R. 515-3 du code de l'environnement, la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites est compétente pour l'élaboration du SDC ; dans ces conditions, l'autorité environnementale qui a examiné la soumission du projet de modification du SDC à évaluation environnementale n'a pas statué sur un projet émanant du préfet ; cette instance ne présente aucun lien fonctionnel avec les services de l'État dont elle ne constitue pas une émanation ; elle est dotée d'une compétence propre ;
- et tout état de cause, une irrégularité de procédure n'est pas sanctionnée par l'annulation de l'acte adopté à l'issue de la procédure si le vice de procédure n'a pas été de nature à modifier le sens de la décision ; il apparaît qu'au regard de l'application des critères issus de l'annexe Il de la directive, la modification du SDC de La Réunion n'était pas soumise à évaluation environnementale ; le vice de procédure allégué est donc sans incidence sur la régularité de la décision contestée.
Par ordonnance du 31 mai 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 3 juillet 2017 à 12 heures.
Un mémoire a été présenté le 29 août 2017 par le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique, soit postérieurement à la clôture d'instruction.
Le 25 avril 2018, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen soulevé d'office, et tiré de l'irrecevabilité de la demande d'annulation de l'arrêté du 18 avril 2014.
II - Par une requête enregistrée le 25 août 2016 sous le n° 16BX02923 et un mémoire complémentaire du 22 juin 2017, l'association " Groupement citoyens Alternative Transport Réunion " (ATR-FNAUT), représentée par MeC..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 16 juin 2016 ;
2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 26 août 2014 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient, en ce qui concerne la recevabilité de sa demande, que :
- au regard de son objet social défini à l'article 2 de ses statuts, elle a intérêt à contester l'arrêté du 26 août 2014 ; elle est par ailleurs régulièrement représentée en justice par son président qui a reçu mandat à cette fin du conseil d'administration de l'association ;
Elle soutient, au fond, que :
- il ressort de l'arrêté en litige que le projet de " Nouvelle Route du Littoral " (NRL) constitue, avec les projets d'extraction et de transport des matériaux nécessaires à sa construction une unité fonctionnelle, un programme concourant à la réalisation d'un seul et même objectif, révélant une opération complexe ; en conséquence, l'étude d'impact jointe à la déclaration d'utilité publique de ce projet aurait dû porter sur l'ensemble du programme, extraction et transport de matériaux ; l'insuffisance de l'étude d'impact a vicié la procédure et a entraîné l'illégalité de l'arrêté de déclaration d'utilité publique ; de plus, les documents présentés dans l'étude d'impact et lors de l'enquête publique concernant la déclaration d'utilité publique présentaient des incohérences, notamment sur les besoins réels en matériaux du projet de NRL ;
- le schéma départemental des carrières (SDC) approuvé en 2014 par l'arrêté en litige contredit les informations contenues dans le dossier de DUP en ce qui concerne l'évolution des besoins en matériaux ; la modification actuelle du SDC n'est pas induite par sa simple adaptation au projet de NRL ayant bénéficié de la DUP mais bien par une erreur d'une présentation favorable de l'impact de ce projet sur les ressources en matériaux de l'île ; le public a été conduit à croire que le SDC de 2010 pouvait satisfaire les besoins de la NRL dont les besoins en remblais et enrochements ont été sous-évalués ;
- le SDC de 2014 a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'il n'a pas été précédé d'une étude d'impact et d'une enquête publique en application du code de l'environnement ;
- le SDC approuvé par l'arrêté en litige est illégal car il procède à un bouleversement de l'économie générale du SDC révisé approuvé en 2010 ; le bouleversement de l'économie du SDC de 2010 résulte notamment de l'ouverture de quatre nouvelles carrières spécialement " dédiées " au chantier de la NRL ; ces nouveaux espaces carrières représentent un total de 173,8 hectares et 24 M m3 alors que les matériaux nécessaires, estimés à 10 M de tonnes par la DUP, étaient susceptibles d'être trouvés sur les sites existants ayant fait l'objet du SDC de 2010 ; le SDC révisé en 2010 était suffisant pour couvrir les besoins en matériaux du projet de NRL, si bien que la modification approuvée par l'arrêté en litige n'était nullement nécessaire ;
- l'un des motifs de l'arrêté en litige entend conforter la préconisation du SDC en ouvrant des carrières de roches massives et en améliorant les grands équilibres de prélèvement au niveau du territoire ; seulement, l'arrêté est en contradiction avec le SDC dès lors que les nouveaux espaces carrières qu'il rend possible se situent à l'Est et à l'Ouest du territoire ; il n'est donc pas nécessaire d'ouvrir de nouvelles carrières localisées dans l'ouest au risque de déstabiliser le marché des granulats dans l'île, les ressources à venir de l'île seront gaspillées et l'environnement bouleversé.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2017, la région de La Réunion, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association ATR-FNAUT une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- au regard de son objet social tel que défini dans ses statuts, l'association requérante ne justifie pas d'un intérêt à agir suffisamment direct pour contester l'arrêté en litige ; l'association constitue une association de représentation et de défense des intérêts des usagers des transports réunionnais ; or la Nouvelle Route du Littoral (NRL) ne constitue pas un nouveau mode de déplacement, pas plus qu'il n'induit ou n'appelle pas un nouveau mode de déplacement à La Réunion ; il s'agit d'un projet visant à favoriser la sécurité des usagers de la route et leur confort ; de même, c'est vainement que l'association appelante prétend établir son intérêt à agir en affirmant que la décision attaquée constituerait une " composante de la DUP " car la procédure de modification du schéma des carrières ne procède nullement, sur le plan juridique, de la procédure de déclaration d'utilité publique ;
- l'association requérante prétend que la CDNPS qui a émis un avis favorable au projet était irrégulièrement composée au motif que, lors de la réunion de cette instance, ont siégé des carriers directement intéressés à la modification du schéma des carrières ; à le supposer fondé en droit, ce moyen manque en fait car il ressort du compte rendu de la séance de la CDNPS qui s'est réunie le 16 mai 2013 qu'aucune des personnes citées par l'association requérante n'y figure ;
- l'appelante n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique du projet de la Nouvelle Route du Littoral à l'appui du recours qu'elle a introduit contre l'arrêté préfectoral approuvant la mise à jour ou la modification du SDC ; l'acte attaqué ne constitue pas un acte d'application de la déclaration d'utilité publique du projet de la NRL ;
- contrairement à ce que soutient l'appelante, la modification du SDC approuvée par l'arrêté en litige ne porte nullement atteinte à l'économie générale du SDC révisé en 2010 ; la notion d'atteinte à l'économie générale d'un plan implique une inflexion sensible du parti initialement retenu à l'échelle de l'ensemble du document en cause, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; la modification du SDC porte exclusivement sur la délimitation de quatre nouveaux espaces carrières en faisant passer le nombre de ces espaces à 43, contre 39 auparavant ; ces quatre nouveaux espaces représentent une surface totale de 173,8 ha, étant rappelé que dans le SDC de 2010, la surface totale des espaces carrières atteignait 3 288 ha ; ainsi, la modification litigieuse induit une augmentation de 5 % seulement de la surface des carrières ; le SDC révisé en 2010 prenait déjà en compte le projet de la Nouvelle Route du Littoral en évaluant ses besoins en matériaux à 10,7 Mt ; l'augmentation du besoin en matériaux nécessaires à ce projet et prise en compte dans le cadre de la modification ne remet pas en cause les prévisions du SDC en termes de volume de matériaux à extraire sur sa période d'application ; la modification en litige se rapporte à l'objectif fixé par le SDC, à savoir " favoriser les carrières situées sur l'emprise [des grands travaux d'infrastructure] " ; les nouveaux espaces carrières sont situés, pour deux d'entre eux, dans des zones qui n'étaient concernées par aucun critère d'exclusion au sein du SDC et, pour les deux autres, dans des espaces dont la protection ne se justifie pas par des considérations environnementales, mais uniquement par des motifs liés à leur caractère irrigué et équipé qui commandent la préservation de leur fonction agricole ; l'exploitation des gisements de roches massives avait été érigée en objectif prioritaire dès le SDC de 2001 ; la création d'espace carrières destinés à l'extraction de roches massives constitue par conséquent une mise en oeuvre cohérente des orientations du schéma ;
- dès lors que la modification en litige ne bouleversait pas l'économie générale du SDC, elle n'était pas soumise à l'évaluation environnementale en application du code de l'environnement ; pour le même motif, cette modification ne nécessitait pas l'organisation d'une enquête publique ;
- l'association appelante semble invoquer la violation de l'article L. 331-3-III.3 du code de l'environnement en alléguant qu'une partie des quatre nouvelles carrières se situe dans le périmètre du Parc National de la Réunion ; mais la modification du SDC n'emporte nullement l'inscription d'Espaces Carrières dans le périmètre du Parc National de La Réunion ;
- les affirmations de l'appelante selon lesquelles le SDC approuvé en 2014 reposerait sur des motifs erronés ne sont pas fondées ; le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique a mis en évidence le fait que l'évaluation des besoins en matériaux prise en compte dans le SDC de 2010 était sous-évaluée ; les besoins en matériaux de construction nécessaires à la réalisation du projet de NRL n'ont nullement été revus à la hausse après la signature de la DUP, comme le prétend la requérante ; le dossier d'enquête publique et l'étude d'impact n'ont pas, par leur contenu, opéré une " présentation favorable de l'impact de la NRL sur les matériaux " ; en substance, l'étude d'impact a mis en évidence que le potentiel et la ressource de l'île permettaient de pourvoir à l'alimentation du chantier, tout en précisant qu'il serait nécessaire de procéder à l'ouverture de nouvelles carrières ; les modifications approuvées par l'arrêté attaqué s'inscrivent dans l'orientation retenue visant à privilégier la consommation des granulats au plus près des lieux de production.
Par ordonnance du 31 mai 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 3 juillet 2017 à 12 heures.
Un mémoire a été présenté le 29 août 2017 par le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique, soit postérieurement à la clôture d'instruction.
III - Par une requête enregistrée le 14 septembre 2016 sous le n° 16BX03177, M. et Mme I...et Marie-HélèneF..., représentés par MeC..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 16 juin 2016 ;
2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 26 août 2014 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la décision en litige est insuffisamment motivée ; en particulier, l'arrêté, en omettant toute justification quant à l'exclusion du site des Lataniers parmi les nouveaux espaces carrières tout en confirmant l'inclusion du site de la Ravine du trou, est dépourvu de motivation ;
- les modifications apportées au schéma départemental des carrières (SDC) sont d'une ampleur telle qu'elles portent atteinte à l'économie générale du schéma approuvé en 2010 ; ces modifications visent à inclure dans le SDC quatre nouveaux espaces de carrières qui ne faisaient pas partie du schéma antérieur ; la modification approuvée trouve à s'appliquer, pour le site de la Ravine du Trou (NRL02), situé sur la commune de Saint-Leu, à une zone dont la protection a été privilégiée par le SDC de 2010 compte tenu de la qualité et de la fragilité de l'environnement et en raison du caractère non économe et rationnel de l'utilisation des matériaux qui s'y trouvent ; il ressort de l'arrêté en cause que les nouveaux sites d'extraction visent à assurer les besoins en roches massives aux fins de la réalisation du projet de la Nouvelle Route du Littoral (NRL) ; ces grands travaux prévus par le SDC de 2010 étaient d'une nature radicalement différente (Tram Train) de ceux qui sont à présent visés par la modification du SDC (voitures) ; ces nouveaux grands travaux viennent, par les nouveaux besoins qu'ils représentent, remettre en cause les orientations et objectifs du schéma approuvé ; la procédure de modification (mise à jour) suivie n'était donc pas adaptée ;
- l'arrêté en litige a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'il n'a pas été précédé de l'évaluation environnementale prévue au code de l'environnement ; le site de la Ravine du Trou a été écarté des espaces carrières par le SDC révisé en 2010 en raison d'enjeux environnementaux ; l'inclusion de cet espace dans la version modifiée du SDC emporte des incidences notables sur l'environnement ainsi qu'en témoigne, notamment, les conclusions du commissaire enquêteur sur ce point ;
- l'arrêté en litige est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; l'exploitation de carrières en roches massives a été considérée comme extrêmement délicate à mettre en oeuvre sur le territoire réunionnais en ce qui concerne le site de la Ravine du trou ; il s'ensuit que le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation en incluant l'espace carrière de la Ravine du Trou dans le nouveau schéma départemental des carrières adopté par l'arrêté en cause ; enfin, l'espace carrière NRL02 est éloigné de près de 50 km du site de chantier ;
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2017, la région de La Réunion, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme F...une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté en litige est suffisamment motivé en droit comme en fait ;
- contrairement à ce que soutiennent les appelants, la modification du SDC approuvée par l'arrêté en litige ne porte nullement atteinte à l'économie générale du SDC révisé en 2010 ; la notion d'atteinte à l'économie générale d'un plan implique une inflexion sensible du parti initialement retenu à l'échelle de l'ensemble du document en cause, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; la modification du SDC porte exclusivement sur la délimitation de quatre nouveaux espaces carrières en faisant passer le nombre de ces espaces à 43, contre 39 auparavant ; ces quatre nouveaux espaces représentent une surface totale de 173,8 ha, étant rappelé que dans le SDC de 2010, la surface totale des espaces carrières atteignait 3 288 ha ; ainsi, la modification litigieuse induit une augmentation de 5 % seulement de la surface des carrières ; le SDC révisé en 2010 prenait déjà en compte le projet de la Nouvelle Route du Littoral en évaluant ses besoins en matériaux à 10,7 Mt ; l'augmentation du besoin en matériaux nécessaires à ce projet et prise en compte dans le cadre de la modification ne remet pas en cause les prévisions du SDC en termes de volume de matériaux à extraire sur sa période d'application ; la modification en litige se rapporte à l'objectif fixé par le SDC, à savoir " favoriser les carrières situées sur l'emprise [des grands travaux d'infrastructure] " ; les nouveaux espaces carrières sont situés, pour deux d'entre eux, dans des zones qui n'étaient concernées par aucun critère d'exclusion au sein du SDC et, pour les deux autres, dans des espaces dont la protection ne se justifie pas par des considérations environnementales, mais uniquement par des motifs liés à leur caractère irrigué et équipé qui commandent la préservation de leur fonction agricole ; l'exploitation des gisements de roches massives avait été érigée en objectif prioritaire dès le SDC de 2001 ; la création d'espaces carrières destinés à l'extraction de roches massives constitue par conséquent une mise en oeuvre cohérente des orientations du schéma ;
- par conséquent, l'adoption de la modification du SDC (mise à jour) n'avait pas à être précédée d'une évaluation environnementale en application du code de l'environnement ;
- les espaces carrières inscrits au SDC par la modification litigieuse visent à permettre, à terme, l'approvisionnement en roches massives du chantier de construction de la NRL, projet déclaré d'utilité publique dont les travaux de construction ont débuté ; il s'agit de prendre en compte les besoins supplémentaires en matériaux nécessaires pour ce chantier, étant précisé que ce besoin supplémentaire ne remet pas en cause le besoin global tel qu'il a été exprimé dans le cadre du document révisé ; la mise à jour contribue à assurer une répartition équilibrée des espaces carrières sur l'ensemble du territoire, dans le souci d'assurer une ventilation des espaces carrières par micro-région afin de rapprocher les ressources des besoins locaux et éviter, dans la mesure du possible, les déséquilibres importants pouvant générer des surcoûts et des nuisances liées aux transports ; elle s'inscrit dans le cadre des prévisions du schéma telles qu'elles résultent du SDC révisé, sans remettre en cause l'estimation globale des besoins en résultant ; le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit donc être écarté.
Par ordonnance du 31 mai 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 3 juillet 2017 à 12 heures.
Un mémoire a été présenté le 29 août 2017 par le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique, soit postérieurement à la clôture d'instruction.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Frédéric Faïck,
- les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., représentant l'association " Groupement citoyens Alternative Transport Réunion " et M. et MmeF..., de MeD..., représentant la région La Réunion et de MmeB..., chef du bureau des affaires juridiques des risques pour l'environnement au sein de la direction des affaires juridiques du ministère de la transition écologique et solidaire.
Des notes en délibéré présentées par le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire ont été enregistrées le 4 mai 2018 dans les dossiers 16BX02693, 16BX02923 et 16BX03177.
Considérant ce qui suit :
1. La Réunion est dotée d'un schéma départemental des carrières approuvé le 9 juillet 2001 et révisé le 22 novembre 2010. Par un arrêté du 7 mars 2012, le préfet de La Réunion a déclaré d'utilité publique le projet de construction de la nouvelle route du littoral entre la commune de Saint-Denis et la commune de la Possession. Afin de permettre l'approvisionnement en matériaux du chantier, la région La Réunion a, le 20 mars 2013, sollicité la modification du schéma départemental des carrières. Par un premier arrêté du 18 avril 2014, le préfet de La Réunion, statuant dans le cadre de la procédure d'examen au cas par cas prévue par les dispositions du V de l'article R. 122-17 du code de l'environnement, a décidé de dispenser d'évaluation environnementale le projet de modification du schéma départemental des carrières de La Réunion. Par un second arrêté du 26 août 2014, le préfet a approuvé la mise à jour de ce schéma. La commune de Saint-Leu et M. E...ont demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler l'arrêté préfectoral du 18 avril 2014. Ils ont également demandé au tribunal, avec M. et Mme F...et l'association " Groupement citoyens Alternative Transport Réunion " (ATR-FNAUT), l'annulation de l'arrêté préfectoral du 26 août 2014. La commune de Saint-Leu, l'association ATR-FNAUT et M. et Mme F...relèvent appel du jugement rendu le 16 juin 2016 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leurs demandes.
Sur la recevabilité de l'intervention de la région La Réunion :
2. Est recevable à former une intervention en appel toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige. En l'espèce, la région de La Réunion, qui était à l'origine de la demande de modification du schéma départemental des carrières et a intérêt au maintien du jugement attaqué par lequel le tribunal administratif a rejeté la demande d'annulation des arrêtés préfectoraux des 18 avril et 26 août 2014, justifie d'un intérêt de nature à la rendre recevable à intervenir en défense devant la cour d'administrative d'appel.
Sur la recevabilité de la demande de première instance de l'association ATR-FNAUT :
3. Aux termes de l'article 2 de ses statuts, l'association ATR-FNAUT " a pour objet d'assurer la représentation et la défense des usagers des transports à La Réunion auprès des entreprises de transport public, des pouvoirs publics, des collectivités territoriales, des médias et de tous organismes publics ou privés, participer à l'amélioration de la qualité et de la sécurité des transports publics ; promouvoir l'usage des transports publics pour assurer les déplacements à La Réunion par tous moyens ; favoriser les déplacements des piétons et des cycles en coordination avec les transports collectifs ; favoriser un aménagement équilibré du territoire et un développement durable, protéger l'environnement local et global, améliorer le cadre de vie et le paysage urbain, suburbain et naturel, réduire les gaspillages économiques liés aux déplacements à La Réunion, assurer les relations avec la Fédération Nationale des Associations d'Usagers des Transports, prendre part au débat public sur la politique des transports de toutes natures ; organiser toute manifestation, élaborer et diffuser tout support d'information relatif aux activités et aux objectifs de l'association, défendre les intérêts matériels et moraux de ses adhérents dans le cadre de l'objet social, par tous moyens et notamment par voie d'action en justice ".
4. Il résulte des stipulations précitées que l'association ATR-FNAUT, qui est membre de la Fédération Nationale des Associations d'Usagers des Transports, s'est donné comme objet la défense des modes de transports en commun ou alternatifs à l'usage de l'automobile et des usagers de ces transports. Un tel objet ne présente pas un lien suffisamment direct avec celui de l'arrêté du 26 août 2014 approuvant la mise à jour du schéma départemental des carrières de La Réunion, lequel définit, en vertu de l'article L. 515-3 du code de l'environnement alors en vigueur, les conditions générales d'implantation des carrières dans le département. En particulier, même si elle est intervenue afin de rendre possible l'approvisionnement en matériaux du projet de nouvelle route du littoral, la modification du schéma départemental des carrières n'a nullement pour objet d'autoriser ce projet, dont l'utilité publique a été reconnue par un arrêté préfectoral distinct du 7 mars 2012, et pas davantage les futures carrières dont l'exploitation, destinée à assurer cet approvisionnement, nécessite la délivrance d'autorisations individuelles.
5. Dans ces conditions, l'association ATR-FNAUT ne justifie pas d'un intérêt à agir suffisamment direct pour contester l'arrêté du 26 août 2014. Elle n'est dès lors pas recevable à en demander l'annulation.
Sur la recevabilité de la demande de première instance de la commune de Saint-Leu :
6. Dans son mémoire enregistré au tribunal administratif le 24 août 2015, le préfet de La Réunion avait opposé une fin de non-recevoir tirée de ce que le conseil municipal de Saint-Leu n'avait pas pris de délibération autorisant le maire à représenter la commune en justice. Toutefois, le dossier de première instance ne comporte aucun élément, tel qu'un accusé de réception, de nature à établir que la commune aurait effectivement reçu ce mémoire du 24 août 2015 et donc été mise à même de régulariser sa requête. Et les premiers juges n'ont pas invité la commune à produire la délibération justifiant de la qualité pour agir en justice de son maire. Dans ces conditions, et alors que la commune produit en appel la délibération du conseil municipal du 7 avril 2014 modifiée le 28 mai 2015 autorisant son maire à ester en justice, la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance ne peut qu'être écartée.
Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre l'arrêté du 18 avril 2014 :
7. La décision par laquelle l'autorité de l'Etat compétente en matière d'environnement décide de dispenser d'évaluation environnementale un plan, schéma, programme ou autre document de planification mentionné à l'article L. 122-4 du code de l'environnement a le caractère d'une mesure préparatoire à l'élaboration de ce plan, schéma, programme ou document. Une telle décision est dès lors insusceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir, eu égard tant à son objet qu'aux règles particulières prévues au IV de l'article R. 122-18 du code de l'environnement pour contester la décision imposant la réalisation d'une évaluation environnementale. Par suite, la commune de Saint-Leu n'est pas recevable à demander l'annulation de l'arrêté du 18 avril 2014 par lequel le préfet de La Réunion a dispensé d'évaluation environnementale le projet de nouvelle route du littoral.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
8. Aux termes de l'article L. 515-3 du code de l'environnement dans sa version applicable en l'espèce : " Le schéma départemental des carrières définit les conditions générales d'implantation des carrières dans le département. Il prend en compte l'intérêt économique national, les ressources et les besoins en matériaux du département et des départements voisins, la protection des paysages, des sites et des milieux naturels sensibles, la nécessité d'une gestion équilibrée de l'espace, tout en favorisant une utilisation économe des matières premières. (...) Il est approuvé (...) par le préfet. (...) Les autorisations et enregistrements d'exploitation de carrières délivrées en application du présent titre doivent être compatibles avec ce schéma.". Aux termes de l'article R. 515-7 du même code : " Le schéma départemental des carrières est révisé dans un délai maximal de dix ans à compter de son approbation et selon une procédure identique à son adoption. Toutefois, à l'intérieur du délai précité, la commission départementale de la nature, des paysages et des sites peut proposer la mise à jour du schéma départemental des carrières sans procéder aux consultations et formalités prévues aux articles R. 515-3 et R. 515-4, à condition que cette mise à jour ne porte pas atteinte à l'économie générale du schéma. "
9. Aux termes de l'article L. 122-4 du même code : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale au regard des critères mentionnés à l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets (...) ".
10. Aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'environnement : " A l'exception de celles qui n'ont qu'un caractère mineur, les modifications apportées aux plans et documents soumis aux dispositions du I de l'article L. 122-4 donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de celle qui a été réalisée lors de leur élaboration. Le caractère mineur des modifications est apprécié en tenant compte des critères mentionnés à l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 précitée. Un décret en Conseil d'Etat détermine les cas dans lesquels les modifications peuvent être soumises à évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. ". Aux termes de l'article R. 122-17 du même code : " I. - Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification devant faire l'objet d'une évaluation environnementale (...) sont définis dans le tableau ci-dessous : (...) 16° Schéma mentionné à l'article L. 515-3 du code de l'environnement (...) IV. - Lorsqu'elle est prévue par la législation ou la réglementation applicable, la révision d'un plan, schéma, programme ou document de planification mentionné au I fait l'objet d'une nouvelle évaluation. (...) V.-Sauf disposition particulière, les autres modifications d'un plan, schéma, programme ou document de planification mentionné au I ou au II ne font l'objet d'une évaluation environnementale qu'après un examen au cas par cas qui détermine, le cas échéant, si l'évaluation environnementale initiale doit être actualisée ou si une nouvelle évaluation environnementale est requise. ". Aux termes de l'article R. 122-18 dudit code : " I. - Pour les plans, schémas, programmes ou documents de planification faisant l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas (...) l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement détermine, au regard des informations fournies par la personne publique responsable et des critères de l'annexe II de la directive n° 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, si une évaluation environnementale doit être réalisée. (...) ".
11. Selon l'annexe II de la directive n°2001/CE/42, à laquelle renvoie l'article R. 122-18 précité, les critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences des projet sur l'environnement sont les suivants : " 1. Les caractéristiques des plans et programmes, notamment: - la mesure dans laquelle le plan ou programme concerné définit un cadre pour d'autres projets ou activités, en ce qui concerne la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement ou par une allocation de ressources, - la mesure dans laquelle un plan ou un programme influence d'autres plans ou programmes, y compris ceux qui font partie d'un ensemble hiérarchisé, - l'adéquation entre le plan ou le programme et l'intégration des considérations environnementales, en vue, notamment de promouvoir un développement durable, - les problèmes environnementaux liés au plan ou au programme, - l'adéquation entre le plan ou le programme et la mise en oeuvre de la législation communautaire relative à l'environnement (par exemple les plans et programmes touchant à la gestion des déchets et à la protection de l'eau). 2. Caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d'être touchée, notamment : - la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère réversible des incidences, - le caractère cumulatif des incidences, - la nature transfrontière des incidences, - les risques pour la santé humaine ou pour l'environnement (à cause d'accidents, par exemple), - la magnitude et l'étendue spatiale géographique des incidences (zone géographique et taille de la population susceptible d'être touchée), - la valeur et la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée, en raison : - de caractéristiques naturelles ou d'un patrimoine culturel particuliers, - d'un dépassement des normes de qualité environnementales ou des valeurs limites, - de l'exploitation intensive des sols, - les incidences pour des zones ou des paysages jouissant d'un statut de protection reconnu au niveau national, communautaire ou international. ". Il résulte de ces dispositions que les critères servant à déterminer les incidences d'un projet sur l'environnement sont relatifs, d'une part, aux caractéristiques du document et notamment à la mesure dans laquelle il définit un cadre pour d'autres projets ou activités, en ce qui concerne leur localisation, leur nature, leur taille et les conditions de leur fonctionnement et, d'autre part, aux caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d'être touchée compte tenu notamment de sa valeur environnementale et de sa vulnérabilité.
12. Il résulte des dispositions précitées des articles L. 122-4, R. 122-17, L. 515-3 et R. 515-7 du code de l'environnement que les décisions d'approbation et de révision des schémas départementaux des carrières doivent être systématiquement précédées d'une évaluation environnementale. En vertu des dispositions, également précitées, de l'article L. 122-5 et du V de l'article R. 122-17 du même code, les décisions de modification de ces schémas qui présentent un caractère mineur peuvent être dispensées d'une nouvelle évaluation environnementale ou de son actualisation, après un examen au cas par cas de l'autorité administrative compétente au regard des critères rappelés ci-dessus de l'annexe II de la directive n° 2001/42/ CE.
13. Comme dit précédemment, avant d'approuver par son arrêté du 26 août 2014 les modifications au schéma départemental des carrières de La Réunion, le préfet a décidé le 18 avril 2014 de ne pas soumettre à évaluation environnementale le projet de modification de ce document après un examen au cas par cas effectué en application de l'article R. 122-7 du code de l'environnement.
14. Le schéma départemental des carrières de La Réunion définit les espaces carrière comme représentant " des zones à privilégier pour l'exploitation des carrières afin d'assurer la satisfaction des besoins en matériaux sur le long terme. ". Il ressort des pièces du dossier que la modification en litige a été décidée dans le but d'identifier des sites susceptibles d'approvisionner le chantier de la nouvelle route du littoral. A cette fin, la modification de ce schéma a consisté à identifier quatre nouveaux espaces carrières, " l'espace carrière NRL-01 Saint Paul (Ermitage- alpha) " d'une superficie de 53,2 hectares, " l'espace carrière NRL-02 Saint Leu (Ravine du trou) " d'une superficie de 61,5 hectares, " l'espace carrière NRL-03 Saint Paul (Bellevue) " dont la superficie est de 38,7 hectares et " l'espace carrière NRL-04 Saint André (Dioré) " qui s'étend sur 20,4 hectares. Pour chacun de ces espaces, le schéma départemental des carrières modifié indique la superficie concernée, la puissance potentiellement exploitable et comporte une estimation du volume de matériaux pouvant être extrait.
15. Alors même que le schéma départemental des carrières ne vaut pas, en lui-même, autorisation d'exploitation, les modifications qu'il comporte rendent possible l'activité de carrières dans les zones qu'il identifie. Dans ces conditions, ce document définit un cadre, au sens de l'annexe 2 de la directive n° 2001/CE/42 citée au point 10, pour de futurs projets d'extraction, en ce qui concerne leur localisation, leur nature, leur taille et les conditions de leur fonctionnement.
16. Il ressort des pièces du dossier qu'avant la modification litigieuse, le schéma départemental des carrières avait recensé trente-neuf espaces carrières représentant une superficie totale de 3 288 hectares. Les quatre nouveaux espaces identifiés par l'arrêté du 26 août 2014, tous situés dans le secteur ouest de l'île à environ 30-40 kilomètres du projet de nouvelle route de littoral, s'étendent sur 172 hectares de superficie.
17. Il ressort des pièces du dossier que l'espace carrière " la Ravine du Trou ", situé à proximité immédiate de zones habitées et d'espaces sensibles tels que la Réserve Marine et le site classé de la Pointe du Sel, et l'espace carrière " l'Ermitage " étaient inclus, avant la modification du schéma, dans des zones de classe 1 où les carrières étaient en principe interdites au motif que " le milieu est incompatible avec une activité de carrière ". Ces espaces, d'une superficie totale de 114,7 hectares, présentent ainsi une sensibilité environnementale avérée que ne remet pas en cause leur inclusion, par le schéma modifié, en zones de classe 2 lesquelles sont définies comme des " zones à très forte sensibilité " où " L'ouverture de carrières est possible sous réserve que l'étude d'impact démontre que le projet n'obère en rien l'intérêt ou l'intégrité du site ; des prescriptions strictes y seront demandées. Ce classement a conduit à l'établissement de deux cartes : - une carte des secteurs où l'ouverture de carrières est interdite, - une carte des secteurs à très forte sensibilité où des prescriptions strictes seront exigées. ". Pour le même motif tiré de leur inclusion en zones de classe 2, les espaces carrières " Bellevue " et " Dioré " présentent eux aussi une sensibilité environnementale particulière.
18. Sont ainsi concernées un total de 172 hectares de surface désormais susceptibles d'être ouvertes à l'exploitation de carrières dans des secteurs qui, ainsi qu'il vient d'être dit, ont une valeur particulière du point de vue de la protection de l'environnement. A cet égard, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la demande d'examen au cas par cas du 11 mars 2014 présentée au préfet par le directeur de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Réunion, que trois des quatre nouveaux espaces carrières identifiés par le schéma à modifier se situent à proximité de ZNIEFF (de type 1), le quatrième de ces espaces étant au surplus constitué de terres à caractère agricole et naturel.
19. Dans ces conditions, et alors même qu'elles n'entraînent qu'une augmentation de 5 % des superficies exploitables pour le seul projet de la nouvelle route du littoral, les modifications approuvées par l'arrêté en litige ne peuvent être regardées comme mineures. Par suite, elles ne pouvaient intervenir sans qu'une évaluation environnementale ne soit réalisée ou à tout le moins sans que l'évaluation ayant accompagné la révision du schéma approuvé en 2010 ne soit réactualisée.
20. Par suite, la commune de Saint-Leu et M. et Mme F...sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté 26 août 2014 approuvant la modification du schéma départemental des carrières de la Réunion. Dès lors, cet arrêté doit être annulé sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés à son encontre.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
21. Il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des frais, non compris dans les dépens, exposés par M. et Mme F..., d'une part, et par la commune de Saint-Leu, d'autre part. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle aux conclusions de l'association ATR-FNAUT qui n'est pas la partie gagnante à l'instance d'appel. Elles font également obstacle, en tout état de cause, aux conclusions de la région qui, en sa qualité d'intervenante en défense, n'a pas la qualité de partie à l'instance au sens de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : L'intervention de la région La Réunion est admise.
Article 2 : Le jugement n° 1400553, 1400911, 1401020 et 1401028 du tribunal administratif de La Réunion du 16 juin 2016 et l'arrêté du préfet de La Réunion du 26 août 2014 sont annulés.
Article 3 : L'Etat versera à la commune de Saint-Leu, d'une part, et à M. et MmeF..., d'autre part, la somme de 3 000 euros chacun au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête n° 16BX02693 est rejeté.
Article 5 : Les conclusions présentées par l'association " Groupement citoyens Alternative Transport Réunion " et par la région La Réunion au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Leu, à l'association " Groupement citoyens Alternative Transport Réunion ", à Mme J...F..., à M. I...F..., à la région La Réunion et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée à la ministre des outre-mer et au préfet de La Réunion.
Délibéré après l'audience du 3 mai 2018 à laquelle siégeaient :
Mme Elisabeth Jayat, président,
M. Pierre Bentolila, président-assesseur,
M. Frédéric Faïck, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 29 mai 2018.
Le rapporteur,
Frédéric FaïckLe président,
Elisabeth JayatLe greffier,
Evelyne Gay-Boissières
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
2
N°s 16BX02693, 16BX02923, 16BX03177