Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 7 décembre 2018, des mémoires en réplique, enregistrés le 20 novembre 2019 et le 13 janvier 2020, des mémoires en production de pièces enregistrés le 23 janvier 2020 et le 4 août 2020, un mémoire en réplique enregistré le 12 octobre 2020, Mme F..., représentée par Me A..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 8 octobre 2018 ;
2°) d'annuler les arrêtés précités des 4 août et 13 septembre 2017 ;
3°) de condamner le CIAS Bastides de Lomagne à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral ;
4°) de mettre à la charge du CIAS Bastides de Lomagne la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les premiers juges se sont mépris sur les conditions de saisine de la commission de réforme ; elle n'a jamais fait l'objet d'aucune enquête administrative et le rapport du service de médecine préventive n'a jamais été communiqué ; la commission de réforme n'a pas été consultée à sa demande, mais à celle du CIAS ; ayant statué une première fois, le 21 mars 2017, elle n'avait pas à être saisie une nouvelle fois par le CIAS pour statuer à nouveau sur la même question ; les arrêtés sont illégaux car ils retirent une décision créatrice de droits ;
- contrairement à ce que fait valoir le CIAS, elle n'a pas déclaré une pathologie nouvelle le 21 mars 2017, qui ne relèverait pas des conséquences de l'accident de service du 23 avril 2012, reconnu imputable au service, mais d'un état antérieur préexistant ; ainsi, elle conteste l'existence d'un prétendu état antérieur, au demeurant non caractérisé, tel que retenu par la commission de réforme et sur lequel s'est également fondé le CIAS pour édicter les arrêts contestés ; aucun expert médical n'a retenu l'existence d'un tel état ; d'ailleurs, l'arrêt de travail établi par son médecin est une prolongation d'arrêt pour accident de service ; elle a saisi le comité médical supérieur, lequel a estimé nécessaire le recours à une nouvelle expertise de son état psychique, laquelle a eu lieu le 17 septembre 2019 ; à la suite de cette expertise, le comité médical supérieur a rendu un avis qui lui est favorable, infirmant l'avis du comité médical départemental ; en outre, l'avis de l'expert confirme qu'il n'y a pas d'état antérieur empêchant la reprise de ses fonctions ;
- l'avis de la commission de réforme du 1er août 2017 étant illégal, les arrêtés des 4 août et 13 septembre 2017, pris sur le fondement de cet avis, se trouvent également entachés d'illégalité ;
- son état de santé n'était pas consolidé ; le placement en congé maladie ordinaire par les arrêtés contestés ne pouvait donc se fonder sur une telle consolidation ; en tout état de cause, il est de jurisprudence constante que si l'agent est déjà inapte du fait des séquelles de son accident de service, son arrêt maladie doit toujours être considéré comme imputable, quand bien même son état serait consolidé.
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 avril 2019, le CIAS Bastides de Lomagne, représenté par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme F... la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la demande indemnitaire est irrecevable, faute de demande préalable ;
- les moyens soulevés par Mme F... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;
- le décret n° 91-298 du 20 mars 1991 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme G...,
- les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public,
- et les observations de Mme F....
Une note en délibéré présentée par Mme F... a été enregistrée le 23 novembre 2020.
Considérant ce qui suit :
1. Mme E... F... a été recrutée le 1er janvier 2008, en tant qu'agent non titulaire à mi-temps, par le centre communal d'action sociale (CCAS) de Saint-Clar, aux droits et obligations desquels est venu le centre intercommunal d'action sociale (CIAS) Bastides de Lomagne, sur le poste de directrice du CCAS de Saint-Clar et de son service d'aide à domicile. Elle a été titularisée le 1er juin 2009, au grade de rédacteur territorial sur cet emploi, à temps non complet par arrêté du 31 mai 2009. Après avoir été placée en congé de maladie ordinaire, puis en congé de longue maladie du 24 avril 2012 au 23 avril 2013, elle a bénéficié d'un congé de longue durée à compter du 24 avril 2013. Par un arrêt du 23 mai 2016, devenu définitif, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé l'arrêté du 21 février 2013 par lequel le président du CCAS de Saint-Clar avait refusé de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident dont Mme F... a été victime le 23 avril 2012, à l'origine de son placement en congé pour maladie, et lui a enjoint a de reconnaître cette imputabilité. Le 21 mars 2017, la commission de réforme a émis l'avis que le congé était encore imputable au service du 1er février 2017 au 21 mars 2017, en estimant aussi que la date de consolidation devait être arrêtée au jour de la séance, avec un taux d'IPP de 5 % et que Mme F... était apte à reprendre à temps plein " sur un autre poste avec des responsabilités moindres, du moins durant un premier temps afin de diminuer les situations stressantes ", en préconisant de la placer en congé de maladie ordinaire jusqu'à la reprise effective des fonctions. Toutefois, la commission s'est à nouveau réunie, le 11 avril 2017 et a requalifié le congé de maladie ordinaire en congé de maladie imputable au service jusqu'au 31 juillet 2017, cette modification ayant été prise en compte par le CIAS, par un arrêté du 18 avril 2017. En vue de la reprise de ses fonctions par Mme F... à compter du 1er août 2017, le CIAS a à nouveau saisi la commission de réforme afin qu'elle se prononce sur l'état de santé de la requérante. Lors de cette séance du 1er août 2017, la commission revenant sur son précédent avis du 11 avril 2017, a à nouveau requalifié de façon rétroactive à compter du 21 mars 2017, le congé de maladie imputable au service comme congé de maladie ordinaire en raison d'un état antérieur. Au vu de l'avis de la commission de réforme du 1er août 2017, le CIAS a pris les arrêtés du 4 août 2017, portant congé de maladie ordinaire du 21 mars au 30 juillet 2017, et du 13 septembre 2017, portant congé de maladie ordinaire du 21 septembre 2017 jusqu'au prochain avis du comité médical. Mme F... fait appel du jugement du tribunal administratif de Pau du 8 octobre 2018, qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces deux arrêtés et à la condamnation du CIAS Bastides de Lomagne à réparer son préjudice moral.
Sur la légalité des arrêtés du 4 août et du 13 septembre 2017 :
2. D'une part, aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version applicable à la date des décisions en litige : " Le fonctionnaire en activité a droit : (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. (...) / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident (...) Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de l'accident ou de la maladie est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales (...) ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 9 du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : " Le médecin du service de médecine préventive prévu à l'article 108-2 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée compétent à l'égard du fonctionnaire dont le cas est soumis au comité médical est informé de la réunion et de son objet. Il peut obtenir s'il le demande communication du dossier de l'intéressé. Il peut présenter des observations écrites ou assister à titre consultatif à la réunion. Il remet obligatoirement un rapport écrit dans les cas prévus aux articles 16, 23, 24 et 33 ci-dessous ". Aux termes de l'article 16 du même décret : " Sous réserve du deuxième alinéa du présent article, la commission de réforme prévue par le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 modifié relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales est obligatoirement consultée dans tous les cas où un fonctionnaire demande le bénéfice des dispositions de l'article 57 (2°, 2è alinéa) de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. Le dossier qui lui est soumis doit comprendre un rapport écrit du médecin du service de médecine préventive compétent à l'égard du fonctionnaire concerné (...) ".
4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'en exécution de l'arrêt précité de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 23 mai 2016, le CIAS avait placé Mme F... en congé maladie imputable au service depuis le 24 avril 2012. A la suite de l'expertise du Dr Snapir, qui a déclaré l'état de Mme F... consolidé au 21 mars 2017, le CIAS a saisi la commission de réforme pour qu'elle rende un avis sur l'imputabilité au service des nouveaux arrêts maladie de l'intéressée. Réunie le 21 mars 2017, la commission de réforme a considéré que les arrêts maladie de Mme F... étaient imputables au service jusqu'au 20 mars 2017, mais devaient relever d'un congé maladie ordinaire ensuite. Réunie à nouveau le 11 avril 2017, la même commission a considéré que les arrêts de travail de l'agent devaient être considérés comme imputables au service jusqu'au 31 juillet 2017. Cependant, en raison d'une nouvelle expertise, établie par le Dr Delpla et de la présentation par Mme F... de nouveaux arrêts maladie, le CIAS a à nouveau saisi la commission de réforme, qui, par un avis en date du 1er août 2017 a cette fois estimé que l'intéressée devait être placée en congé de maladie ordinaire à compter du 21 mars 2017. A la suite de ce dernier avis, le président du CIAS a édicté les deux arrêtés contestés du 4 août et du 13 septembre 2017, plaçant Mme F... en congé de maladie ordinaire à compter du 21 mars 2017 et prolongeant cette position au-delà du mois de septembre 2017. Si Mme F... conteste la saisine réitérée de la commission de réforme par le CIAS, elle n'expose pas en quoi ce caractère réitéré serait illégal ou entaché d'irrégularité.
5. En deuxième lieu, Mme F... conteste la régularité de la procédure devant la commission de réforme en faisant valoir " qu'elle n'a fait l'objet d'aucune enquête administrative ". Cependant, ce moyen n'est pas étayé des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, Au demeurant, aucun texte ne prévoit une telle enquête en préalable à la saisine de la commission de réforme afin que celle-ci rende un avis sur l'imputabilité au service des arrêts maladie d'un agent.
6. En troisième lieu, Mme F... invoque le défaut de transmission ou de production du rapport du médecin de prévention tel que prévu par les dispositions précitées de l'article 16 du décret du 30 juillet 1987. Ce moyen doit être écarté comme n'étant pas assorti des précisons suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. Au demeurant, alors que ces dispositions n'imposent pas la transmission à l'agent de ce rapport, les procès-verbaux des trois réunions de la commission attestent de la présence dudit médecin, qui a pu faire état de son avis, ainsi d'ailleurs que de celle de Mme F..., qui a ainsi pu présenter toutes observations utiles.
7. En quatrième lieu, si Mme F... soutient que les actes attaqués auraient " illégalement retiré une décision créatrice de droit ", au motif que la commission de réforme a émis trois avis successifs différents, comme indiqué au point 1 du présent arrêt, ce moyen doit être écarté.
8. En cinquième lieu, Mme F... conteste le bien-fondé des deux arrêtés qu'elle attaque, dès lors qu'ils mettent fin au régime d'imputabilité au service de ses arrêts maladie à compter du 21 mars 2017, et conteste également l'existence d'une consolidation de son état de santé à cette date, telle que déterminée par les deux rapports d'expertise précités, ainsi que l'existence d'un " état antérieur ", tel que mentionné dans le dernier des trois avis de la commission de réforme. Cependant, si, contrairement à ce que soutient le CIAS dans ses écritures en défense, la consolidation d'une pathologie ne signifie pas nécessairement que celle-ci ne peut plus être regardée comme imputable au service, Mme F... n'apporte aucun élément ou document médical, ni même aucune argumentation utile, de nature à remettre en cause l'appréciation portée par l'administration sur la fin de l'imputabilité de son état de santé, pas plus d'ailleurs qu'elle ne conteste utilement la date de consolidation fixée par les deux experts ou la notion d' " état antérieur " retenue par le dernier avis de la commission. Si, dans son dernier mémoire en réplique, la requérante se prévaut de ce qu'ayant saisi le comité médical supérieur, celui-ci a, à la suite d'une nouvelle expertise en date du 17 septembre 2019, rendu un avis qui lui est favorable, il ressort du procès-verbal de la séance du 3 décembre 2019 de ce comité que celui-ci a statué, non sur l'imputabilité au service de la pathologie de Mme F..., mais sur son recours à l'encontre de l'avis d'inaptitude absolue et définitive émis par le comité médical départemental lors de sa séance du 15 janvier 2018.
9. Si la requérante fait valoir que les deux arrêtés qu'elle conteste sont illégaux en raison de l'illégalité de l'avis de la commission de réforme rendu le 1er août 2017, préconisant de requalifier son congé imputable au service en congé maladie ordinaire à compter du 21 mars 2017, il résulte de ce qui a été dit au point ci-dessus qu'elle n'apporte aucun élément utile de nature à remettre en cause les éléments d'appréciation retenus par cet avis, à savoir la date de la consolidation de son état, l'existence d'un état antérieur et les conclusions de l'expertise du Dr Delpla. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'illégalité dudit avis ne peut qu'être écarté.
Sur les conclusions indemnitaires :
10.Il n'appartient pas au juge d'appel, devant lequel l'appelant ne conteste pas la fin de non-recevoir opposée à ses conclusions par le juge de premier ressort, de rechercher d'office si cette fin de non-recevoir a été soulevée à bon droit.
11. Il résulte de l'instruction que Mme F... a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner le CIAS à lui verser une somme de 5 000 euros de dommages et intérêts. Le jugement attaqué a accueilli la fin de non-recevoir opposée par le CIAS, tenant au défaut de demande préalable tendant à l'octroi d'une indemnité. Si en appel, Mme F... réitère sa demande indemnitaire, elle ne conteste pas l'irrecevabilité qui a été opposée à sa demande. Dès lors, ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées.
12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme F... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du CIAS Bastides de Lomagne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme F... sur ce fondement. En revanche il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros que demande le CIAS sur le même fondement.
DECIDE :
Article 1er : La requête de Mme F... est rejetée.
Article 2 : Mme F... versera au CIAS Bastides de Lomagne la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... F... et au CIAS Bastides de Lomagne.
Délibéré après l'audience du 16 novembre 2020 à laquelle siégeaient :
M. Dominique Naves, président,
Mme C... B..., présidente-assesseure,
Mme G..., premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition du greffe, le 14 décembre 2020.
Le rapporteur,
G...Le président,
Dominique Naves
Le greffier,
Cindy Virin
La République mande et ordonne au préfet du Gers, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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18BX04217