Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 22 mai 2017 et le 27 novembre 2017, l'association OPCA de la construction Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées, venant aux droits de l'OPCA de la Construction Midi-Pyrénées exerçant sous le nom commercial Constructys, représentée par la SCP Kappelhoff-Lançon, Thibaud, Valdés, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 22 mars 2017 ;
2°) d'annuler les trois décisions du préfet de la région Midi-Pyrénées du 10 juillet 2013 ainsi que celle du 13 septembre 2013 aux termes desquelles il a qualifié d'aide d'Etat la subvention européenne (FSE) accordée au titre des fonds européens et en particulier les opérations bénéficiaires de FSE gérées par l'OPCA Constructys ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 61-1 du code de justice administrative, ensemble les entiers dépens, y compris la contribution à l'aide juridique prévue à l'article R. 761-1 du même code.
Elle soutient que :
- les quatre décisions contestées sont entachées d'illégalité externe pour défaut de motivation, dès lors que le préfet n'a pas sérieusement examiné et qualifié l'existence d'aides d'Etat ;
- le principe d'additionnalité des dépenses publiques ne conduit pas à qualifier les ressources du FSE d'" aides d'Etat " ; le principe d'additionnalité ne concerne que les soutiens publics nationaux ou européens ; s'ils ont certes tous l'effet d'une aide, seuls les soutiens publics nationaux peuvent être qualifiés d'" aides d'Etat " au sens des articles 107 et 108 du Traité sur l'Union Européenne ; par suite, les financements provenant des fonds structurels ne peuvent âtre qualifiés d'" aides d'Etat " et l'obligation de notification n'existe pas ; par ailleurs, dès l'instant où existe une aide d'Etat, les seuils d'intensité doivent être calculés en additionnant les soutiens du FSE, sans que cela induise une qualification d'aide d'Etat ; le principe d'additionnalité concerne toute la dépense publique nationale et européenne ; l'article 54 du règlement 1083/2006 ne peut être interprété en ce sens que les soutiens financiers provenant du FSE constituent des " aides d'Etat " ; les autorités nationales n'ont aucun pouvoir d'appréciation quant à l'utilisation des fonds qui transitent par Constructys et les fonds litigieux ne sont pas octroyés directement par l'UE, par la BEI ni par les fonds européens d'investissement ; les fonds privés reçus, puis répartis par les OPCA, ne sont pas assimilables à des dépenses publiques, dès lors que la mobilisation de ressources privées rendue obligatoire par un Etat ne caractérise pas une " aide d'Etat " ; en outre, les OPCA comme Constructys, ne sont pas institutionnellement placés sous le contrôle des autorités publiques ; au total, c'est donc à tort que le préfet a considéré que les fonds FSE transitant par Constructys constituaient des aides d'Etat au sens de l'article 107 du TUE.
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 18 août 2017 et le 12 janvier 2018, le ministre du travail conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens soulevés par l'OPCA ne sont pas fondés.
Par une ordonnance en date du 25 octobre 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 décembre 2018.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (CE) n°1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n°1260/1999 ;
- le règlement (CE) n°800/2008 de la Commission du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité (règlement général d'exemption par catégorie) ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public,
- et les observations de Me A..., représentant L'association OPCA de la construction Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées.
Considérant ce qui suit :
1. L'association OPCA de la construction Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées, venant aux droits de l'OPCA de la construction Midi-Pyrénées qui exerçait sous le nom commercial Constructys, constitue la représentation régionale de l'organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) pour la formation professionnelle du secteur de la construction. Par une convention signée le 28 avril 2010, l'association AREF BTP Midi-Pyrénées, aux droits de laquelle venait l'association Constructys Midi-Pyrénées, a été désignée par l'Etat comme organisme intermédiaire gestionnaire d'une subvention du fonds social européen (FSE). A la suite de contrôles diligentés sur la gestion des fonds ainsi alloués, le préfet de la région Midi-Pyrénées a mis à la charge de l'association Constructys Midi-Pyrénées, par trois décisions du 10 juillet 2013, la restitution de crédits du FSE qu'il a estimés indûment perçus pour des montants respectifs de 411,86 euros, 4 319,95 euros et 9 955,80 euros. Par une décision du 7 septembre 2013, cette même autorité a modifié le montant prévu dans la dernière décision précitée pour le réduire à 6 519,93 euros. Enfin, par une décision du 13 septembre 2013, le préfet de la région Midi-Pyrénées a mis à la charge de l'association la restitution de sommes perçues du même fonds pour un montant de 170 160,08 euros. L'association OPCA de la construction Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées fait appel du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 22 mars 2017, qui a rejeté les demandes de l'association Constructys tendant à l'annulation des décisions du 10 juillet et du 13 septembre 2013.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
S'agissant de la légalité externe des quatre décisions contestées :
2. A l'appui de son moyen tiré d'une insuffisante motivation des décisions contestées, l'association requérante fait valoir que le préfet de la région Midi-Pyrénées n'a pas suffisamment examiné la notion d'" aide d'Etat " et n'a pas suffisamment motivé la qualification d' " aides d'Etat " qu'il a attribuée aux fonds en litige. Cependant, ce moyen ne ressortit pas à la motivation des décisions, mais à leur bien-fondé.
S'agissant de la légalité interne des décisions :
3. D'une part, aux termes de l'article 162 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TUE) : " Afin d'améliorer les possibilités d'emploi des travailleurs dans le marché intérieur et de contribuer ainsi au relèvement du niveau de vie, il est institué, dans le cadre des dispositions ci-après, un Fonds social européen, qui vise à promouvoir à l'intérieur de l'Union les facilités d'emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs, ainsi qu'à faciliter l'adaptation aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production, notamment par la formation et la reconversion professionnelles. ". Aux termes de l'article 12 du règlement (CE) n°1083/2006 du 11 juillet 2006 : " La mise en oeuvre des programmes opérationnels visés à l'article 32 relève de la responsabilité des États membres au niveau territorial approprié selon le système institutionnel propre à chaque État membre. (...) ". Aux termes de l'article 42 du même règlement : " 1. L'État membre ou l'autorité de gestion peut confier la gestion et la mise en oeuvre d'une partie d'un programme opérationnel à un ou plusieurs organismes intermédiaires, désignés par l'État membre ou l'autorité de gestion, y compris des autorités locales, des organismes de développement régional ou des organisations non gouvernementales, selon les modalités prévues dans la convention conclue entre l'État membre ou l'autorité de gestion et cet organisme. Cette délégation ne préjuge pas de la responsabilité financière de l'autorité de gestion et des États membres. ". Aux termes de l'article 43 dudit règlement : " La convention visée à l'article 42, paragraphe 1, précise notamment : / a) les types d'opérations qui devront être couverts par la subvention globale ; / b) les critères présidant au choix des bénéficiaires ; / c) les taux d'intervention des Fonds et les modalités régissant cette intervention, y compris l'utilisation des intérêts éventuellement produits ; / d) les modalités pour assurer le suivi, l'évaluation et le contrôle financier de la subvention globale visée à l'article 59, paragraphe 1, vis-à-vis de l'autorité de gestion, y compris les modalités de récupération des montants indûment payés et de reddition des comptes ; (...) ". L'article 70 de ce règlement prévoit : " 1. Les États membres assument la responsabilité de la gestion et du contrôle des programmes opérationnels, en particulier au travers des mesures suivantes : / (...) / b) ils préviennent, détectent et corrigent les irrégularités et recouvrent les sommes indûment payées, le cas échéant augmentées d'intérêts de retard. (...) ". Enfin, l'article 98 dudit règlement ajoute : " 1. Il incombe en premier lieu aux États membres de rechercher les irrégularités, d'agir lorsque est constaté un changement important affectant la nature ou les conditions de mise en oeuvre ou de contrôle des opérations ou des programmes opérationnels, et de procéder aux corrections financières nécessaires. / 2. Les États membres procèdent aux corrections financières requises en rapport avec les irrégularités individuelles ou systémiques détectées dans les opérations ou les programmes opérationnels. Les corrections auxquelles procèdent les États membres consistent à annuler tout ou partie de la participation publique pour le programme opérationnel. ".
4. D'autre part, aux termes de l'article 107 (ex-article 87) du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " 1. Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. / (...) / 3. Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur : / (...) / c) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun, / (...) / e) les autres catégories d'aides déterminées par décision du Conseil sur proposition de la Commission. ". Aux termes de l'article 108 (ex-article 88) du même traité : " 1. La Commission procède avec les États membres à l'examen permanent des régimes d'aides existant dans ces États. / (...) / 3. La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. / 4. La Commission peut adopter des règlements concernant les catégories d'aides d'État que le Conseil a déterminées, conformément à l'article 109, comme pouvant être dispensées de la procédure prévue au paragraphe 3 du présent article. ". Aux termes de l'article 3 du règlement (CE) n°800/2008 du 6 août 2008 : " 1. Les régimes d'aides qui remplissent toutes les conditions du chapitre I du présent règlement, ainsi que les dispositions pertinentes du chapitre II du présent règlement sont compatibles avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 3, du traité et sont exemptées de l'obligation de notification prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité (...) ". Aux termes de l'article 7 du même règlement : " 1. Afin de déterminer si les seuils de notification individuels fixés à l'article 6 et les intensités d'aide maximales fixées au chapitre II sont respectés, il convient de tenir compte du montant total d'aides publiques accordées en faveur de l'activité ou du projet considéré, que ces aides proviennent de sources locales, régionales, nationales ou communautaires. ". Aux termes de l'article 39 dudit règlement : " 1. Les aides à la formation sont compatibles avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 3, du traité et sont exemptées de l'obligation de notification prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité, pour autant que les conditions énoncées aux paragraphes 2, 3 et 4 du présent article soient remplies. / 2. L'intensité de l'aide ne dépasse pas : / a) 25 % des coûts admissibles pour la formation spécifique et b) 60 % des coûts admissibles pour la formation générale. / (...) / 4. Les coûts admissibles d'un projet d'aide à la formation sont les suivants : / a) les coûts de personnel des formateurs ; / b) les frais de déplacement des formateurs et des participants à la formation, y compris les frais d'hébergement ; / c) d'autres dépenses courantes, telles que les dépenses au titre des matériaux et des fournitures directement liées au projet ; / d) l'amortissement des instruments et des équipements au prorata de leur utilisation exclusive pour le projet de formation en cause ; / e) les coûts des services de conseil concernant le projet de formation ; / f) les coûts de personnel des participants à la formation et les coûts généraux indirects (coûts administratifs, location, frais généraux), à concurrence du total des autres coûts admissibles figurant aux points a) à e). / Pour les coûts de personnel des participants à la formation, seules peuvent être prises en considération les heures durant lesquelles les travailleurs ont effectivement participé à la formation, déduction faite des heures productives. ". Enfin, aux termes de l'article 54 du règlement (CE) n°1083/2006 du 11 juillet 2006 : " 4. Pour les aides accordées par les États aux entreprises au sens de l'article 87 du traité, les aides publiques accordées au titre des programmes opérationnels respectent les plafonds établis en matière d'aides d'État. ".
5. Il ressort des termes de la convention conclue le 28 avril 2010 entre l'Etat et l'association AREF BTP Midi-Pyrénées que cette dernière a été désignée comme organisme intermédiaire gestionnaire d'une subvention du FSE allouée au titre de l'objectif " compétitivité régionale et emploi " pour la période de 2010 à 2012. L'association Constructys Midi-Pyrénées, venue aux droits de l'association AREF Midi-Pyrénées, était chargée, en sa qualité d'organisme collecteur paritaire agréé (OPCA) du secteur de la construction, de collecter les cotisations acquittées par les entreprises de ce secteur au titre de la formation professionnelle et de financer, à partir des fonds ainsi collectés et d'autres ressources éventuelles, des actions de formation mises en place au bénéfice des salariés de ces mêmes entreprises. Aux termes de la convention précitée, l'Etat a confié à cette association la gestion d'une subvention globale de 4 millions d'euros de crédits du FSE (fonds social européen), destinés au cofinancement d'actions de formation à hauteur d'un taux d'intervention fixé à 45 % des dépenses éligibles. Il résulte en effet des dispositions précitées de l'article 39 du règlement (CE) n°800/2008 que, pour être regardées comme compatibles avec le marché commun, les aides à la formation ne doivent pas dépasser un taux d'intensité calculé au regard des coûts admissibles tels que définis par cet article, les coûts pris en compte dans ce cadre pouvant notamment comprendre les coûts de personnel des participants à la formation et les coûts généraux indirects, à condition toutefois que ceux-ci ne soient pas d'un montant supérieur à celui des autres coûts directs admissibles.
6. Pour estimer que l'association Constructys Midi-Pyrénées devait restituer des crédits de FSE indûment perçus, le préfet de la région Midi-Pyrénées a relevé qu'il résultait des contrôles réalisés que, pour chacune des opérations litigieuses, les montants déclarés au titre des coûts de personnel des participants étaient supérieurs au montant total des autres coûts directs admissibles. En conséquence, il a, par les décisions contestées, demandé à Constructys de reverser les trop-perçus de crédits du FSE correspondant aux écarts ainsi calculés entre les coûts déclarés et les coûts admissibles pour chacune des opérations concernées. Si l'administration a considéré que la combinaison des dispositions communautaires précitées devait effectivement entraîner l'application des articles 7 et 39 du règlement (CE) n°800/2008 aux opérations réalisées dans le cadre de la convention, la requérante soutient, au contraire, que les dispositions de ce règlement n'étaient pas applicables à l'OPCA Constructys, dès lors qu'elles ne concernent que le régime des aides d'Etat et que principe d'additionnalité des dépenses publiques ne conduit pas à qualifier les ressources du FSE d'" aides d'Etat ", si bien que c'est à tort que le préfet a considéré que les fonds FSE transitant par Constructys auraient constitué de telles aides au sens de l'article 107 du TUE.
7. Le règlement (CE) n°800/2008 a pour objet de déterminer les régimes d'aides d'Etat compatibles avec le marché commun en application des articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il résulte de l'article 107 précité que cette notion recouvre les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de son arrêt C-345/02 du 15 juillet 2004, que, pour apprécier si des aides doivent être regardées comme accordées par l'Etat, il n'y a pas lieu de distinguer entre les cas dans lesquels l'aide est accordée directement par l'Etat et ceux où elle est accordée par l'intermédiaire d'un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet Etat. Pour que des avantages puissent être qualifiés d'aides d'Etat au sens de l'article 107 du traité, ils doivent, d'une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d'État, et, d'autre part, être imputables à l'État. Il résulte encore de la jurisprudence de cette même Cour, notamment de son arrêt C-482/99 du 16 mai 2002, que, pour apprécier si des aides doivent être regardées comme accordées au moyen de ressources d'Etat, il y a lieu d'englober tous les moyens pécuniaires que les autorités publiques peuvent effectivement utiliser pour soutenir des entreprises, sans qu'il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine de l'Etat. En conséquence, même si les sommes correspondant à la mesure en cause ne sont pas de façon permanente en possession du Trésor public, le fait qu'elles restent constamment sous contrôle public, donc à la disposition des autorités nationales compétentes, suffit pour qu'elles soient qualifiées de ressources d'État.
8. Les premiers juges ont considéré à juste titre, par un motif qu'il y a lieu d'adopter, " qu'en l'espèce, d'une part, si les aides issues de la subvention du FSE sont accordées aux entreprises du secteur de la construction par le biais de l'association Constructys Midi-Pyrénées, la gestion de ces crédits a été, aux termes de la convention précitée, confiée à cet organisme intermédiaire par l'Etat, qui demeure, en sa qualité d'autorité de gestion, responsable de la mise en oeuvre du programme européen et en approuve à ce titre les objectifs stratégiques, les plans de financement, les types d'opérations et les critères de sélection des bénéficiaires ; que l'article 5.1 de la convention stipule ainsi que l'association assure la mise en oeuvre des dispositifs cofinancés, ainsi que la gestion et le contrôle de la subvention et des opérations, pour le compte et sous le contrôle de l'autorité de gestion et dans les conditions prescrites par les textes communautaires ; qu'il en résulte que les aides distribuées aux entreprises de la construction par l'association Constructys Midi-Pyrénées doivent être regardées comme accordées par l'Etat et imputables à ce dernier ; que, d'autre part, si la subvention ne demeure en possession du Trésor public que de manière transitoire lorsqu'elle est mise à sa disposition par le FSE, elle reste constamment sous le contrôle de l'Etat dès lors que celui-ci assume, ainsi qu'il résulte des dispositions précitées du règlement (CE) n°1083/2006, la responsabilité du contrôle du programme, de la recherche des irrégularités et des corrections financières qui en résultent ; qu'il s'ensuit que les ressources du FSE allouées aux entreprises de la construction par l'association requérante doivent être également regardées comme constituant des ressources d'Etat ; que, dans ces conditions, le préfet de la région Midi-Pyrénées a pu à bon droit considérer que les crédits issus de la subvention en cause devaient être qualifiées d'aides d'Etat au sens et pour l'application des dispositions de l'article 39 du règlement (CE) n°800/2008 ". Par suite de l'adoption du motif du tribunal administratif, tel qu'il vient d'être rappelé, l'association OPCA de la construction Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées n'est pas fondée à soutenir que les quatre décisions attaquées seraient entachées d'une erreur de droit.
9. Il résulte de tout ce qui précède que l'association OPCA de la construction Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les quatre recours formés par l'OPCA Constructys, aux droits duquel vient l'association requérante.
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
10. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante au titre de la présente instance, la somme que demande l'association OPCA de la Construction Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées.
DECIDE :
Article 1er : La requête de l'association OPCA de la construction Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées est rejetée.
Article : Le présent arrêt sera notifié à l'association OPCA de la construction Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées et au ministre du travail.
Délibéré après l'audience du 16 décembre 2019 à laquelle siégeaient :
M. Pierre Larroumec, président,
Mme Karine Butéri, président-assesseur,
Mme B..., premier conseiller,
Lu en audience publique, le 19 décembre 2019.
Le rapporteur,
B...Le président,
Pierre Larroumec
Le greffier,
Vanessa Beuzelin
La République mande et ordonne au ministre du travail, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 17BX01619 2