Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 28 mars 2017, et un mémoire, enregistré le 15 février 2019, la SARL Alves Promotion, représentée par la SCP J.-F. Leprêtre, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir cette délibération ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Camon la somme de 8 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Jimmy Robbe, premier conseiller,
- et les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 20 juin 2014, le conseil municipal de la commune de Camon a modifié son plan local d'urbanisme. La SARL Alves Promotion relève appel du jugement du 7 février 2017 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération.
Sur le recours à la procédure de modification du plan local d'urbanisme :
2. Aux termes du I de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, et dans sa version alors applicable : " Le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une révision lorsque (...) la commune envisage : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. / La révision est prescrite par délibération de l'organe délibérant (...) du conseil municipal ". Aux termes de l'article L. 123-13-1 du même code, alors en vigueur, et dans sa version applicable : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application des dispositions de l'article L. 123-13, le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une procédure de modification lorsque (...) la commune envisage de modifier le règlement ou les orientations d'aménagement et de programmation. / La procédure de modification est engagée à l'initiative (...), du maire qui établit le projet de modification et le notifie au préfet et personnes publiques associées mentionnées au premier alinéa du I et au III de l'article L. 121-4 avant l'ouverture de l'enquête publique ou, lorsqu'il est fait application des dispositions de l'article L. 123-13-3, avant la mise à disposition du public du projet ".
3. La modification du plan local d'urbanisme a eu pour seul objet de classer en zone naturelle, et plus précisément en secteur Nzh (zone naturelle à dominante humide), les parcelles cadastrées G n° 57 et n° 60, auparavant classées en zone U, plus précisément en secteur Ub (urbanisation traditionnelle agglomérée le long des différentes voies formant le bourg historique et institutionnel), non urbanisées, et d'une superficie totale de 2 438 m². Si la SARL Alves Promotion soutient que cette modification compromet l'objectif de création de cent trois logements sur six ans prévu par le projet d'aménagement et de développement durable, elle n'établit pas, par la seule circonstance qu'elle projetait de faire édifier huit maisons individuelles, que les orientations de ce projet seraient modifiées du seul fait de la modification en cause, rendant inconstructible ces parcelles, sur lesquelles ces maisons devaient être édifiées. Cette modification n'a pas davantage réduit un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ni réduit une protection telle que mentionnée par les dispositions 3° du I de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme reproduites ci-dessus. L'appelante n'est donc pas fondée à soutenir que la commune de Camon était tenue de recourir à la procédure de révision.
Sur l'enquête publique :
En ce qui concerne le dossier soumis à enquête publique :
4. Aux termes de l'article L. 123-13-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur, et dans sa version applicable : " Sauf dans le cas des majorations des possibilités de construire prévues au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-11 ainsi qu'aux articles L. 127-1, L. 128-1 et L. 128-2, lorsque le projet de modification a pour effet : (classées en zone constructible) / 3° Soit de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser ; / Il est soumis à enquête publique par (...) le maire. / L'enquête publique est réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement (...). Le cas échéant, les avis émis par les personnes associées mentionnées aux I et III de l'article L. 121-4 sont joints au dossier d'enquête ". Aux termes de cet article L. 121-4 : " I. - L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. (...) / III. - Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; / 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale ".
5. S'il appartient à l'autorité administrative de veiller à ce que le dossier d'enquête publique soit complet et comprenne notamment les avis recueillis dans les conditions fixées par les dispositions citées au point précédent, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.
6. Il est constant que la commune de Camon a procédé à toutes les consultations exigées par les dispositions citées au point 4, et que les personnes ainsi sollicitées n'ont pas formellement émis d'avis, à l'exception de la chambre des métiers et de l'artisanat de la Somme, qui, dans son avis émis le 9 avril 2014, a uniquement indiqué n'avoir " aucune remarque à formuler ". Si cet " avis " n'a pas été joint au dossier d'enquête publique, il n'est pas allégué et il ne ressort pas des pièces du dossier, que, dans les circonstances de l'espèce, et eu égard en particulier à sa teneur, l'absence de cet " avis " au dossier d'enquête publique a été de nature à avoir privé le public d'une information sans laquelle il n'aurait pu participer effectivement à l'enquête ou avoir exercé une influence sur ses résultats ni, par conséquent, sur la décision prise par le conseil municipal. Par suite, le moyen tiré de ce que les avis émis par les personnes associées n'ont pas été joints au dossier d'enquête publique doit être écarté.
En ce qui concerne le caractère insuffisant du rapport d'enquête publique :
7. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article R. 123-19 du code de l'environnement dans sa version en vigueur à la date de la délibération contestée : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public (...) ".
8. Les pages 11 à 13 du rapport établi par le commissaire enquêteur procèdent à une synthèse des observations du public. Il y est indiqué que le registre comporte quatre observations, dont celle exprimée par le gérant de la SARL Alves Promotion, souhaitant que les parcelles cadastrées G n° 57 et n° 60 demeurent.classées en zone constructible La circonstance alléguée que la réponse apportée par le commissaire enquêteur à cette observation ne serait pas assez détaillée ne caractérise pas, à elle seule, une insuffisance du rapport d'enquête publique et, par suite une méconnaissance des dispositions citées au point précédent.
En ce qui concerne le caractère suffisant de la motivation de l'avis émis par le commissaire enquêteur :
9. Aux termes du troisième alinéa de l'article R. 123-19 du code de l'environnement dans sa version en vigueur à la date de la délibération contestée : " Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ". Si cette règle de motivation n'implique pas que le commissaire enquêteur soit tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elle l'oblige néanmoins à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.
10. Le commissaire enquêteur a consigné, dans un document séparé, ses conclusions motivées, exprimant un avis favorable au projet circonscrit de modification du plan local d'urbanisme, et les raisons déterminant le sens de cet avis favorable. En particulier, le commissaire enquêteur, après avoir justifié le recours à la procédure de modification, a indiqué que la modification envisagée contribue à limiter les dommages liés aux inondations, à limiter les ruissellements d'origine agricole et urbaine, ainsi qu'à préserver les zones humides dans la vallée de la Somme. Dans ces conditions et alors même que la SARL Alves Promotion conteste la pertinence et le bien-fondé de ces motifs, le moyen tiré de l'insuffisante motivation des conclusions du commissaire enquêteur doit, par suite, être écarté.
Sur l'information des conseillers municipaux :
11. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) ". L'article L. 2121-13 du même code dispose que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la modification d'un document d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de modification que la délibération a pour objet d'approuver, et doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'adoption de cette modification.
12. La commune de Camon verse au dossier pour la première fois en appel la convocation du 13 juin 2014 adressée aux conseillers municipaux pour la séance du conseil municipal du 20 juin 2014, au cours de laquelle a été adoptée la délibération en litige, ainsi que les éléments joints à cette convocation, au nombre desquels figurent l'ordre du jour mentionnant la modification du plan local d'urbanisme ainsi que le rapport établi par le commissaire enquêteur. Il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas allégué par la SARL Alves Promotion que les conseillers municipaux se seraient plaints d'un défaut d'information et n'auraient pas eu la possibilité de consulter en mairie les autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'adoption de cette modification. Dans ces conditions et à défaut de tout élément probant contraire, il n'apparaît pas que les conseillers municipaux n'auraient pu disposer, avant la séance et pour l'exercice de leur mandat, de l'ensemble du projet de modification du plan local d'urbanisme que la délibération du 20 juin 2014 avait pour objet d'approuver. Le moyen tiré de l'insuffisante information des conseillers municipaux doit, par suite, être écarté.
Sur le rapport de présentation :
13. Aux termes de l'article R. 123-1 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation (...) ". Le dernier alinéa de l'article R. 123-2 du même code disposait que : " En cas de modification (...), le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés ".
14. La modification du plan local d'urbanisme approuvée par la délibération en litige a pour seul objet de classer en zone N (secteur Nzh) les parcelles cadastrées G n° 57 et n° 60, auparavant classées en zone U (secteur UB). La modification du plan local d'urbanisme de Camon comprend un rapport de présentation accompagné d'une notice explicative, formant un complément au rapport de présentation de ce document d'urbanisme. Ce rapport mentionne et rappelle la vocation principale d'habitat de la zone UB, précise que les parcelles en cause présentent un risque du fait de la fragilisation du terrain due aux travaux d'affouillement et de remblais qui y ont été effectués, et que ces parcelles s'intègrent sans difficulté en zone Nzh car elles se situent au sein d'une vaste zone identifiée comme étant à dominante humide et qu'elles sont bordées de parcelles non urbanisées. Ce document n'avait pas à faire mention du recours déposé par la société Alves promotion à l'encontre de la décision du maire de la commune en date du 20 décembre 2013, s'opposant à la déclaration préalable de travaux déposée par la SARL Alves Promotion en vue de la régularisation des opérations d'exhaussement et d'affouillement qu'elle avait exécutées sur les parcelles en 2013, ni à mentionner l'étude technique que cette société avait fait réaliser à la suite de cette décision et qui a été produite dans le cadre de son recours gracieux. La notice explicative rappelle d'ailleurs l'existence de précédents justifiant la réalité du risque. Le moyen tiré du caractère incomplet du rapport de présentation doit par suite être écarté.
Sur le classement en zone N des parcelles cadastrées G n° 57 et n° 60 :
15. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels ".
16.Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire pour l'avenir, à l'urbanisation, y compris si ce secteur est desservi ou destiné à être desservi par des équipements publics et est situé à proximité immédiate de zone de construction dense. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan lorsqu'ils classent un terrain en zone naturelle ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'erreur manifeste.
17. Les parcelles en cause, qui ne sont pas construites, sont bordées sur trois côtés par des espaces non urbanisés classés en zone naturelle Nzh ou en zone agricole, et sont situées dans une zone à dominante humide ainsi qu'il ressort du document graphique annexé au projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de la commune et de la cartographie du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux reproduite dans le rapport de présentation de ce plan. Au demeurant, le secteur dans lequel se trouvent ces parcelles, situé au pied d'un talus d'environ 10 mètres de hauteur, a connu en mai et juin 1992, après des orages exceptionnels et des pluies violentes, un glissement de terrain, des coulées de boue ainsi que des inondations, ces évènements ayant d'ailleurs donné lieu à une délibération du conseil municipal de la commune en date du 2 juin 1992 engageant une procédure au titre de l'état de catastrophe naturelle et à un rapport établi le 10 août 1992 par la direction départementale de l'agriculture et de la forêt. Si des travaux identiques à ceux que la SARL Alves Promotion a exécutés ont été autorisés dans le cadre de permis de construire antérieurs, devenus caducs, si des permis de construire ont été accordés à proximité des parcelles que cette société détient, et si des travaux de confortation seraient possibles pour rendre constructibles ces parcelles de façon à ce que l'urbanisation de celles-ci soit cohérente avec les orientations retenues par le plan local d'urbanisme de la commune, ces circonstances ne sont pas de nature à établir que le classement des parcelles concernées en zone Nzh, eu égard à ce qui vient d'être dit, serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
18. Il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu en particulier de ce qui a été dit précédemment, que le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées G n° 57 et n° 60 aurait été décidé à des fins étrangères à des considérations d'urbanisme, alors même que la procédure de modification a été engagée après que la déclaration préalable de travaux sur ces parcelles, déposée par la SARL Alves Promotion, a fait l'objet d'une opposition par un arrêté du maire du 20 décembre 2013. Par suite, le classement en zone N des parcelles cadastrées G n° 57 et n° 60 ne peut être regardé comme procédant d'un détournement de pouvoir.
19. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Alves Promotion n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Camon qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SARL Alves Promotion demande au titre des frais liés au litige.
21. En revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la SARL Alves Promotion le paiement de la somme de 1 500 euros à la commune de Camon.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la SARL Alves Promotion est rejetée.
Article 2 : La SARL Alves Promotion versera à la commune de Camon une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Alves Promotion et à la commune de Camon.
Copie en sera transmise pour information au préfet de la Somme.
N°17DA00568 7