Procédure devant la cour
Par une requête et un mémoire de production de pièces enregistrés les 17 juillet et 10 décembre 2018, M. C... D..., représenté par la SELARL Axone droit public, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 22 mai 2018 ;
2°) d'annuler la délibération du 10 novembre 2016 approuvant la révision du PLU de Savigneux et la décision rejetant son recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Savigneux la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le commissaire-enquêteur, ayant exprimé un parti pris initial quant à l'urbanisation des terres agricoles, n'était pas impartial ;
- le classement en zone agricole As de ses parcelles est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit au regard des motifs susceptibles de fonder un tel classement ;
- la somme mise à sa charge sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est excessive au regard des circonstances de l'espèce.
Par un mémoire en défense enregistré le 15 novembre 2018, la commune de Savigneux, représentée par la SELARL B...Leleu associés, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 1 080 euros soit mise à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés, et ne sauraient en tout état de cause justifier une annulation du PLU qu'en tant qu'il porte sur les parcelles de M. D....
La clôture de l'instruction a été fixée au 7 janvier 2019 par une ordonnance du même jour prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Antoine Gille, président-assesseur ;
- les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ;
- les observations de Me A..., substituant la SELARL Axone droit public, pour M. D..., ainsi que celles de Me B... pour la commune de Savigneux ;
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 10 novembre 2016, le conseil municipal de Savigneux (Ain) a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. M. D... relève appel du jugement du 22 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération et a mis à sa charge les frais liés au litige.
Sur le bien-fondé du jugement du tribunal administratif de Lyon du 22 mai 2018 :
En ce qui concerne la légalité de la délibération du 10 novembre 2016 approuvant la révision du PLU de Savigneux :
S'agissant de l'impartialité du commissaire enquêteur :
2. Aux termes de l'article R. 123-4 du code de l'environnement : " Ne peuvent être désignés comme commissaire enquêteur (...) les personnes intéressées au projet, plan ou programme soit à titre personnel, soit en raison des fonctions qu'elles exercent ou ont exercées depuis moins de cinq ans, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre ou le contrôle du projet, plan ou programme soumis à enquête, ou au sein d'associations ou organismes directement concernés par cette opération. / Avant sa désignation, chaque commissaire enquêteur (...) indique au président du tribunal administratif les activités exercées au titre de ses fonctions précédentes ou en cours qui pourraient être jugées incompatibles avec les fonctions de commissaire enquêteur en application de l'article L. 123-5, et signe une déclaration sur l'honneur attestant qu'il n'a pas d'intérêt personnel au projet, plan ou programme. / Le manquement à cette règle constitue un motif de radiation de la liste d'aptitude de commissaire enquêteur. ". Au regard du devoir d'impartialité qui s'impose au commissaire enquêteur, ses conclusions ne sauraient être dictées par un intérêt personnel, ni par un parti pris initial.
3. Par une décision du 9 mai 2016, le président du tribunal administratif de Lyon a désigné M. E... F... en qualité de commissaire enquêteur pour l'enquête publique relative à la révision du PLU de Savigneux. La circonstance que M. F... figure au nombre des premiers signataires d'un "manifeste pour la sauvegarde des terres agricoles" publié au mois de décembre 2015 à l'occasion de la campagne de sensibilisation dite "Journée mondiale des sols" et de la conférence des Nations-Unies sur le changement climatique dite "COP21" se tenant à Paris ne permet pas de considérer qu'il était intéressé au projet de révision du PLU de Savigneux au sens des dispositions précitées ou qu'il ne présentait pas les garanties d'impartialité requises par ses fonctions. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le commissaire enquêteur, qui, tout en émettant un avis tendant à son classement en zone agricole, évoque également la perspective d'une urbanisation à terme du secteur dont relèvent les parcelles du requérant, aurait en l'espèce manqué à son obligation d'impartialité dans l'accomplissement de sa mission. Dans ces conditions, le moyen tiré de la partialité du commissaire enquêteur doit être écarté.
S'agissant du classement des parcelles cadastrées section ZE n° 167 et 169 :
4. La délibération critiquée approuve le classement des parcelles du requérant cadastrées section ZE n° 167 et 169, situées au lieu-dit Champ Cochet et précédemment classées en zone d'urbanisation future, parmi les sous-secteurs de zone agricole As de la commune où les constructions ne sont pas autorisées.
5. Aux termes de l'article R. 123-7 alors en vigueur du code de l'urbanisme et désormais repris à l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / En zone A peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. (...) ". Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
6. Pour soutenir que le classement de ses terrains en secteur As est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de la définition réglementaire des zones agricoles, M. D... se borne à soutenir devant la cour que leur valeur agricole et leur potentiel agronomique ne sont pas établis. Toutefois, le requérant ne conteste pas les écritures de la commune, que confirme l'examen des documents photographiques produits, selon lesquelles les terrains en cause font l'objet d'une exploitation effective. Dans ces conditions, M. D... ne conteste pas sérieusement le jugement critiqué qui, pour écarter le moyen d'erreur manifeste d'appréciation soulevé devant lui, se fonde notamment sur la localisation et les caractéristiques des terrains en cause par des motifs qu'il y a lieu d'adopter.
7. Pour demander l'annulation de la délibération du 10 novembre 2016, M. D...soutient également que le classement de son terrain en zone agricole inconstructible est entaché d'erreur de droit en ce qu'il ne poursuit pas l'objectif assigné à un zonage A. Il relève pour cela que tant le commissaire enquêteur, dans le rapport qu'il a établi à l'issue de l'enquête publique, que le maire de Savigneux, dans le courrier par lequel il a rejeté son recours gracieux, font état de ce que l'inconstructibilité des parcelles en litige permet de ne pas compromettre une éventuelle urbanisation à terme du secteur. Toutefois, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent et alors que les dispositions du code de l'urbanisme citées au point 5 prévoient une simple faculté d'autoriser certaines constructions en zone agricole, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement critiqué, qui préserve de fait la possibilité d'une urbanisation au sud du bourg mais permet aussi, notamment, d'éviter l'implantation de constructions agricoles à proximité des zones urbaines, poursuivrait un autre objet que celui que lui assigne l'article R. 123-7 alors en vigueur du code de l'urbanisme.
8. Il résulte de ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions de sa demande dirigées contre la délibération du conseil municipal de Savigneux du 10 novembre 2016.
En ce qui concerne les frais liés au litige de première instance :
9. Il ressort des pièces du dossier que les premiers juges ont, en condamnant M. D... à payer la somme de 5 160,96 euros à la commune de Savigneux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, fait une évaluation exagérée du montant des frais devant, dans les circonstances de l'espèce, être mis à sa charge à ce titre. Il y a lieu en l'espèce de réduire le montant de cette condamnation à 1 500 euros.
Sur les frais liés au litige d'appel :
10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. D... demande au titre des frais qu'il a exposés soit mise à la charge de la commune de Savigneux, qui n'est pas, pour l'essentiel, partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du requérant le versement à la commune de Savigneux de la somme de 1 080 euros qu'elle demande au titre des frais qu'elle a exposés.
DECIDE :
Article 1er : La somme que M. D... a été condamné à verser à la commune de Savigneux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par le jugement du tribunal administratif de Lyon du 22 mai 2018 est ramenée à 1 500 euros.
Article 2 : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Lyon du 22 mai 2018 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. D... est rejeté.
Article 4 : M. D... versera la somme de 1 080 euros à la commune de Savigneux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... D... et à la commune de Savigneux.
Délibéré après l'audience du 12 mars 2019, à laquelle siégeaient :
M. Yves Boucher, président de chambre ;
M. Antoine Gille, président-assesseur ;
Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 9 avril 2019.
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N° 18LY02739
dm