Par un jugement n° 1406184 du 3 octobre 2017, le tribunal administratif de Lyon a annulé les décisions contestées, a mis à la charge de l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse une somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions de la requête.
Procédure devant la cour
Par une requête, enregistrée le 14 novembre 2017, l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse, représentée par la SELARL Legitima, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 octobre 2017 ;
2°) de rejeter la demande de la communauté d'agglomération du pays ajaccien ;
3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du pays ajaccien une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande de première instance était irrecevable :
- la requérante, qui a acquiescé au bien-fondé de la réfaction appliquée en s'acquittant de la somme demandée, ne justifie plus d'un intérêt à agir ;
- les conclusions de première instance sont dirigées contre un acte contractuel, non détachable de la convention conclue le 16 février 2009 ;
- la décision du 21 juin 2014 ne constitue pas une décision retirant une décision créatrice de droits, au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 et aucune procédure contradictoire n'était prévue par la convention elle-même ; une procédure contradictoire a, en tout état de cause, été préalablement mise en œuvre et cette décision était motivée ;
- la procédure de réfaction était justifiée, eu égard aux manquements de la communauté d'agglomération à ses obligations contractuelles.
Par un mémoire en défense enregistré le 18 octobre 2018, la communauté d'agglomération du pays ajaccien, représentée par la SCP Sartorio-Lonqueue-Sagalovitsch et Associés, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les conclusions de première instance étaient recevables : le paiement de la somme réclamée ne vaut pas acquiescement du bien-fondé de la procédure et ne lui fait pas perdre son intérêt à agir ; l'émission d'un titre exécutoire ne confère pas à la décision litigieuse le caractère d'un acte préparatoire ;
- la décision contestée, qui emporte retrait d'une subvention, constitue un acte administratif unilatéral faisant grief dont l'annulation peut être demandée au juge administratif ;
- les moyens soulevés sont infondés.
Par un arrêt n° 17LY03901 du 17 décembre 2019, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse contre ce jugement.
Par une décision no 438695 du 4 octobre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et a renvoyé à la cour le jugement de l'affaire, désormais enregistrée sous le n° 21LY03200.
Par courriers du 4 octobre 2021, les parties ont été informées du renvoi de l'affaire à la cour administrative d'appel de Lyon.
Par un mémoire enregistré 5 janvier 2022, la communauté d'agglomération du pays ajaccien, représentée par Me Giovannangeli porte à 4 500 euros le montant de sa demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et persiste, pour le surplus, dans ses précédentes écritures.
Elle soutient que :
- la décision contestée est entachée d'erreur de droit, dès lors que le seul constat de non-respect des rejets attendus n'est pas une cause suffisante, hors mauvais entretien, permettant de prononcer la réfaction de la subvention ;
- l'agence de l'eau ne démontre pas la violation de ses obligations générales ; les écarts postérieurs au mois de novembre 2012 s'expliquent par le fait que les niveaux de pollution entrants dans la station d'épuration étaient, à la date de ces prélèvements, supérieurs aux capacités de traitement de la station ; la difficulté n'était que ponctuelle ; aucun défaut d'entretien n'est caractérisé.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ;
- la loi° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
- l'arrêté du 22 juin 2007 relatif à la collecte, au transport et au traitement des eaux usées des agglomérations d'assainissement ainsi qu'à la surveillance de leur fonctionnement et de leur efficacité, et aux dispositifs d'assainissement non collectif recevant une charge brute de pollution organique supérieure à 1,2 kg/j de DBO ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère ;
- les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par un courrier du 21 janvier 2014, l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse a informé la communauté d'agglomération du pays ajaccien de sa décision de procéder à la réfaction totale de la subvention de 260 142 euros qui lui avait été attribuée par convention du 16 février 2009 en vue de la réhabilitation et de l'agrandissement de la station d'épuration située sur le territoire de la commune d'Afa. La communauté d'agglomération du pays ajaccien a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision, lequel a été rejeté par l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse le 2 avril 2014, laquelle a émis le 23 avril 2014 un titre exécutoire afin d'obtenir le remboursement de la somme correspondant à cette aide. La communauté d'agglomération a demandé l'annulation de cette décision, ainsi que de celle du 2 avril 2014 rejetant son recours gracieux, au tribunal administratif de Lyon, lequel a fait droit à sa demande, par jugement du 3 octobre 2017. L'arrêt du 17 décembre 2019 par lequel la cour a rejeté l'appel formé par l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse contre ce jugement a été annulé par une décision du Conseil d'Etat du 4 octobre 2021, qui a renvoyé à la cour le jugement de l'affaire.
Sur le bien-fondé du motif d'annulation retenu par le jugement :
2. Aux termes de l'article 1er de la loi du 11 janvier 1979, dont les dispositions sont désormais reprises à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, doivent être motivées les décisions qui : " (...) imposent des sujétions ; (...) -retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (...) ". Aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dont les dispositions sont désormais reprises en substance à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix (...) ".
3. Si les décisions accordant une subvention publique à une personne morale constituent des décisions individuelles créatrices de droit, ce n'est que dans la mesure où les conditions dont elles sont assorties, qu'elles soient fixées par des normes générales et impersonnelles, ou propres à la décision d'attribution, sont respectées par leur bénéficiaire. Quand ces conditions ne sont pas respectées, la réfaction de la subvention peut intervenir sans condition de délai. En vertu des dispositions combinées des articles L. 122-1et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'administration qui envisage de procéder au retrait de la subvention pour ce motif doit mettre leur bénéficiaire en mesure de présenter ses observations.
4. Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que soutient l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse, la décision attaquée, en tant qu'elle retire une aide financière, constitue une décision défavorable retirant une décision créatrice de droits au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979. En tant qu'elle assujettit la communauté d'agglomération du pays ajaccien à l'obligation de reverser l'aide indue, elle présente en outre le caractère d'une décision imposant une sujétion, au sens des mêmes dispositions. Une telle décision doit dès lors être motivée et précédée d'une procédure contradictoire, en application des dispositions citées au point 2, sans qu'y fasse obstacle la circonstance qu'aucune procédure contradictoire n'était prévue par la convention.
5. Il ressort toutefois des pièces du dossier qu'à la suite d'un contrôle diligenté sur place au mois d'octobre 2011, l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse a constaté des manquements dans le respect des engagements pris au titre de la convention du 16 février 2009 par la communauté d'agglomérations du pays ajaccien, fixant les conditions d'octroi de la subvention litigieuse. La communauté d'agglomération du pays ajaccien a été informée de ces manquements par un courrier du 3 juillet 2012 qui indiquait que, faute de régularisation, un processus de réfaction de l'aide attribuée serait engagé. Par un courrier du 27 juillet 2012, la communauté d'agglomération du pays ajaccien a informé l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse de son intention d'engager les actions nécessaires à la mise en conformité du projet avec les conditions encadrant la subvention. Elle a ensuite adressé un courrier présentant ces actions le 21 septembre 2012, et confirmé ces deux correspondances par un courrier électronique du 27 septembre 2012 qui établit qu'elle avait pris connaissance des précédents courriers de l'agence de l'eau. Par un courrier du 21 janvier 2014, l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse a informé la communauté d'agglomération du pays ajaccien que, faute de respect des engagements pris dans la convention et en dépit des mesures annoncées dans les courriers des 27 juillet et 21 septembre 2012, elle allait procéder à la réfaction de l'aide accordée. La communauté d'agglomération du pays ajaccien a répondu à cette information par un courrier du 20 mars 2014. Ces échanges ont mis la communauté d'agglomération du pays ajaccien en mesure de présenter dans un délai suffisant ses observations écrites et d'établir, si elle s'y estimait fondée, le respect des conditions auxquelles était assortie la subvention dont elle a bénéficié. Il en résulte que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 pour annuler les décisions contestées.
6. Il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la communauté d'agglomération du pays ajaccien devant le tribunal administratif de Lyon.
Sur les autres moyens de la communauté d'agglomération du pays ajaccien :
7. En premier lieu, aux termes de l'article 3 de la loi du 11 juillet 1979 susvisée : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".
8. D'autre part, la communauté d'agglomération du pays ajaccien contestant à la fois la décision du 21 janvier 2014 et la décision du 2 avril 2014 rejetant le recours gracieux qu'elle a formé contre celle-ci, ne peut utilement se prévaloir des vices propres dont cette dernière décision serait entachée. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision rejetant son recours gracieux est inopérant et ne peut qu'être écarté.
9. D'une part, en faisant référence à l'article 7 des clauses générales des conventions d'aide financière et à la page 2 des clauses particulières de la convention 2009-0213 du 16 février 2009 et en précisant que le rejet des ouvrages apparaît non conforme aux seuils prévus dans le récépissé de sa déclaration, imposés par l'arrêté du 22 juin 2007 et auxquels elle s'était contractuellement engagée, la décision attaquée du 21 janvier 2014 comporte l'énoncé suffisant des considérations de droit et de fait, sur lesquelles elle se fonde, conformément aux dispositions précitées.
10. En deuxième lieu, en application des principes rappelés au point 3, et contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération du pays ajaccien, la réfaction de la subvention en litige pouvait intervenir au motif tiré du non-respect des niveaux de rejet attendus auxquels elle s'était contractuellement engagée par une convention n° 2009-0213 signée le 16 février 2009, même en l'absence de défaut d'entretien. Le moyen tiré de ce que la décision en litige serait entachée d'une erreur de droit doit, dans ces conditions, être écarté.
11. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier des comptes-rendus des relevés opérés et du tableau récapitulatif établi par la communauté d'agglomération elle-même que, sur les quinze relevés opérés entre le 1er août 2011 et le 5 novembre 2013, seuls quatre, réalisés les 22, 23, 24 et 25 mars 2013 ont permis de constater le respect de l'ensemble de ces seuils. La communauté d'agglomération ne peut à cet égard se prévaloir utilement des normes applicables aux stations d'épuration issues de l'arrêté du 22 juin 2007 susvisé, auquel ne se réfère pas la convention du 16 février 2009 et qui ne faisait pas obstacle à ce que les parties s'engagent sur des seuils plus exigeants. Eu égard au caractère récurrent des manquements constatés et à l'importance de certains écarts, la communauté d'agglomération ne démontre pas qu'ils s'expliqueraient par des phénomènes, notamment météorologiques, exceptionnels. En outre, et contrairement à ce qu'elle affirme, un manquement a été constaté le 3 juillet 2013, alors même que la charge de DBO5 constatée en entrée de station était inférieure à sa capacité de traitement.
12. Il résulte de ce qui vient d'être dit que, compte tenu de la méconnaissance des conditions auxquelles était subordonné l'octroi de l'aide qui lui a été attribuée, et en application des principes rappelés au point 3, la réfaction de la subvention en litige pouvait régulièrement intervenir sans condition de délai.
13. Il résulte de tout ce qui précède que l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, sans qu'il soit besoin d'en examiner la régularité ni les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance, le tribunal administratif de Lyon a annulé sa décision du 21 janvier 2014, ainsi que la décision du 2 avril 2014 rejetant le recours gracieux de la communauté d'agglomération du pays ajaccien.
Sur les conclusions à fin d'injonction de la communauté d'agglomération du pays ajaccien :
14. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions de la demande de première instance dirigée contre la décision du 21 janvier 2014, n'appelle aucune mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction présentées en première instance par la communauté d'agglomération du pays ajaccien ne peuvent dès lors qu'être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la communauté d'agglomération du pays ajaccien demande au titre des frais non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros à verser à l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse en application de ces mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 octobre 2017 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la communauté d'agglomération du pays ajaccien devant le tribunal administratif de Lyon et ses conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La communauté d'agglomération du pays ajaccien versera à l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse et à la communauté d'agglomération du pays ajaccien.
Délibéré après l'audience du 1er mars 2022 à laquelle siégeaient :
M. Jean-Yves Tallec, président,
M. Gilles Fédi, président-assesseur,
Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mars 2022.
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N° 21LY03200