Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 5 avril 2019, les hospices civils de Lyon, représentés par Me Musset, avocat, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1703286 du 5 février 2019 du tribunal administratif de Lyon ;
2°) d'annuler la décision du 21 février 2017 prononcée par l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes ;
3°) de condamner l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes à leur verser la somme de 4 800 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la délibération de la commission de contrôle régional du 22 décembre 2016 est entachée d'une irrégularité tenant à la participation d'un de ses membres par un système de visioconférence, l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes ne s'étant pas assurée qu'il y avait été autorisé par le président de la commission et que ce système permettait l'identification du participant et le respect de la confidentialité des débats vis-à-vis de tiers comme l'exigent les articles 2 et 4 de l'ordonnance du 6 novembre 2014 ;
- le caractère réitéré des manquements reprochés n'est pas établi, dès lors que, pour les champs d'activité nos 4, 9 et 11, l'établissement n'a fait l'objet d'aucune campagne de contrôle antérieure, la décision attaquée étant ainsi contraire à la circulaire du 20 octobre 2011, définissant la notion de caractère réitéré des manquements reprochés, et au guide de contrôle externe MCO 2012 et que, pour les champs nos 1 et 2, les occurrences du manquement n'ont pas porté sur des activité de même nature, puisqu'en 2008 le champ 1 incluait les hospitalisations de jour en endocrinologie et le champ 2 incluait tous les patients quel que soit leur âge ;
Par un mémoire, enregistré le 23 août 2019, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Un mémoire, enregistré le 9 juin 2020, présenté pour les hospices civils de Lyon n'a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la sécurité sociale ;
- l'ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Gayrard, président assesseur,
- les conclusions de Mme Cottier, rapporteur public,
- et les observations de Me Roumieu, avocat des hospices civils de Lyon.
Considérant ce qui suit :
1. Les hospices civils de Lyon ont fait l'objet du 22 septembre au 18 décembre 2014 d'un contrôle de la tarification à l'activité portant sur la facturation de prestations d'hospitalisation intervenues au cours de l'année 2013. Au vu du rapport de contrôle du 22 décembre 2014, l'agence régionale de santé de Rhône-Alpes a décidé de mettre en oeuvre le mécanisme de sanction financière prévu à l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale. A l'issue de la procédure contradictoire lancée le 6 octobre 2016, et notamment après l'avis de la commission de contrôle régional du 22 décembre suivant, l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes a décidé d'infliger le 21 février 2017 aux hospices civils de Lyon une sanction d'un montant de 424 764 euros. Par jugement du 5 février 2019, sous le n° 1703286, dont les hospices civils de Lyon relèvent appel, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette décision.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée. Cette sanction est prise par le directeur général de l'agence régionale de santé, à la suite d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l'agence régionale de santé ayant la qualité de médecin ou les praticiens-conseils des organismes d'assurance maladie en application du programme de contrôle régional établi par l'agence. Le directeur général de l'agence prononce la sanction après avis d'une commission de contrôle composée à parité de représentants de l'agence et de représentants des organismes d'assurance maladie et du contrôle médical. La motivation de la sanction indique, si tel est le cas, les raisons pour lesquelles le directeur général n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle. La sanction est notifiée à l'établissement. / (...) ".
3. Les hospices civils de Lyon soutiennent que la composition de la commission de contrôle régional du 22 décembre 2016 était irrégulière dès lors qu'un représentant de l'agence régionale de santé Rhône-Alpes y a participé de façon dématérialisée sans qu'il soit justifié que, d'une part, le dispositif de visioconférence utilisé permette l'identification de son utilisateur et le respect de la confidentialité des débats vis-à-vis des tiers, et, d'autre part, que ce membre de la commission ait été autorisé à user de ce dispositif par son président, en méconnaissance des articles 2 et 4 de l'ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial. Toutefois, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que, même à la supposer irrégulière, la participation à distance d'un représentant de l'agence régionale de santé de Rhône-Alpes, qui n'a privé les hospices civils de Lyon d'aucune garantie, auraient eu une incidence sur le sens de l'avis rendu. Par suite, les hospices civils de Lyon ne sont pas fondés à soutenir que l'avis de la commission régionale de contrôle du 22 décembre 2016 est irrégulier au motif de la participation à distance de ce représentant de l'agence régionale de santé de Rhône-Alpes.
4. L'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction alors en vigueur, disposait que : " Le montant de la sanction résultant du contrôle est déterminé par le directeur général de l'agence régionale de santé après avis de la commission de contrôle. Le directeur général de l'agence régionale de santé calcule le taux d'anomalies défini comme le quotient, d'une part, des sommes indûment perçues par l'établissement, déduction faite des sommes dues par les caisses au titre des sous-facturations constatées sur l'échantillon, et, d'autre part, des sommes dues par l'assurance maladie au titre de la totalité des facturations de l'échantillon. La sanction est fixée en fonction de la gravité des manquements constatés et de leur caractère réitéré, à un montant au maximum égal au montant des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes aux activités, prestations ou ensembles de séjours ayant fait l'objet du contrôle multiplié par le taux d'anomalies. Le montant de la sanction ne peut excéder dix fois le montant des sommes indûment perçues par l'établissement, déduction faite des sommes dues par les caisses au titre des sous-facturations constatées sur l'échantillon. Le montant de la sanction est inférieur à la limite de 5 % de la totalité des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement au titre de l'année civile antérieure au contrôle. (...) ". Ces dispositions ont notamment fait l'objet d'une interprétation par une circulaire du 20 octobre 2011 relative aux nouvelles dispositions réglementaires du contrôle de la tarification à l'activité des établissements de santé qui prévoit qu'un manquement est réitéré si deux conditions cumulatives sont réunies : d'une part, les deux occurrences du manquement doivent porter sur la même activité, prestation ou les mêmes séjours présentant une caractéristique commune de l'établissement et, d'autre part, le manquement doit être constaté sur une autre campagne que celle au cours de laquelle a été constatée la première occurrence du manquement de l'établissement concerné.
5. Il ressort des pièces du dossier que les hospices civils de Lyon ont notamment été sanctionnés pour les manquements suivants : au titre des champs 1 et 2, des facturations irrégulières effectuées au titre d'hospitalisation de jour d'actes et consultations relevant de soins externes en violation avec l'instruction DGOS du 15 juin 2010 notamment ; au titre du champ 4, des facturations de groupes homogènes de séjours (GHS) alors que des actes et prestations inclus étaient déjà financés au titre des missions d'intérêt général ; au titre des champs 9 et 11, des facturations indues de prélèvements, surveillances et actes effectués pour des recueils de données prévus dans des protocoles de recherche clinique ne devant pas être pris en charge par la sécurité sociale. Si les hospices civils de Lyon ne contestent plus en appel la réalité de tels manquements, ni même l'appréciation de leur gravité par l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes, ils contestent néanmoins leur caractère réitéré et doivent donc être regardés comme invoquant le caractère disproportionné de la sanction infligée, dès lors que le caractère réitéré d'un manquement ne peut remettre en cause le principe même de la sanction mais seulement, le cas échéant, la façon dont a été fixé son montant.
6. D'une part, si les hospices civils de Lyon soutiennent que s'agissant des champs 1 et 2, les manquements constatées lors de précédentes campagnes de contrôle n'ont pas concerné tout à fait les mêmes groupes homogènes de séjours, il ressort des pièces du dossier que l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes n'a procédé qu'à un ciblage des séjours soumis au contrôle au sein de ces groupes homogènes de séjours ayant déjà fait l'objet d'un contrôle lors de campagnes précédentes, la première condition édictée par la circulaire précitée du 20 octobre 2011 retenant que le manquement peut être constaté pour un même type d'activité, de prestation ou de séjour présentant une caractéristique commune. Or le manquement commun aux deux champs vise la prise en charge sous forme d'hospitalisation de jour donnant lieu à facturation d'un groupe homogène de séjours d'actes et consultations externes, pratique irrégulière déjà constatée lors de contrôle concernant d'autres campagnes antérieures. Dès lors, le caractère réitéré des manquements reprochés n'est pas sérieusement contestable.
7. D'autre part, les hospices civils de Lyon font valoir que s'agissant des champs n° 4, 9 et 11, les manquements reprochés n'ont pas pu être constatés à l'occasion d'une campagne de contrôle antérieure en violation des lignes directrices prise par la circulaire précitée du 20 octobre 2011. Pour le champ n° 4, les hospices civils de Lyon ne contestent pas sérieusement que des manquements tenant à des facturations sous forme de groupes homogènes de séjours de prestations déjà financées au titre des missions d'intérêt général ont été précédemment constatées lors des campagnes de contrôle 2010, 2011 et 2012 comme l'indique la décision querellée. Pour les champs n° 9 et 11, si les hospices civils de Lyon ont contesté le caractère réitéré des manquements reprochés dès leurs observations écrites du 5 novembre 2016, alors que l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes a estimé qu'au cours de la campagne précédente des manquements ont été déjà contestés pour des groupes homogènes de séjours concernant de la recherche clinique, il ressort des pièces du dossier qu'en tout état de cause, les sanctions infligées à ce titre ont été plafonnées à 50 % et sont d'un montant faible au regard des autres pénalités, ne permettant pas ainsi de regarder la sanction globale, ramenée de 873 921,59 à 424 764 euros à l'issue de la procédure contradictoire, comme disproportionnée.
8. Il résulte de tout ce qui précède que les hospices civils de Lyon ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, les conclusions qu'ils présentent au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête des hospices civils de Lyon est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié aux hospices civils de Lyon et au ministre des solidarités et de la santé.
Délibéré après l'audience du 22 octobre 2020, à laquelle siégeaient :
M. Pourny, président de chambre,
M. Gayrard, président assesseur,
M. Pin, premier conseiller.
Lu en audience publique le 12 novembre 2020.
N° 19LY01348 2