CAA de LYON, 6ème chambre - formation à 3, 15/12/2016, 15LY01637, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Absence d'Obligation de Prise en Charge du Passif :
La juridiction a jugé que l'article L. 345-3 du code de l'action sociale et des familles ne conférait pas à l'État une obligation de prendre en charge le passif du CHRS après l'expiration de la convention. Ainsi, le requérant n’a pas pu fonder sa demande sur des obligations non prévues par le cadre contractuel.

3. Inexistence de Fautes de l'État :
Concernant la responsabilité quasi-délictuelle, la cour a conclu que l'État n'avait pas commis de faute en omettant de conclure une nouvelle convention après l’expiration de celle de 1996, affirmant qu’« aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait à l'État d'ouvrir des négociations » pour un renouvellement.

Interprétations et citations légales

2. Interprétation de la Responsabilité :
La cour indique qu’il n’y a pas de prétention à la responsabilité de l’État en l'absence d’un contrat valide :
- Code de justice administrative - Article L. 761-1 : La cour a considéré que, en tant que partie perdante, Me A... ne pouvait pas recevoir des frais de justice. La cour a noté que « les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'État ».

3. Soumission de la Demande d'Indemnisation :
Le requérant tentait de se prévaloir des obligations de l'État fondées sur le contenu de la convention, alors que celle-ci était inapplicable à la date de cessation d’activité : « les stipulations de l'article 12 […] ne sauraient servir de fondement à la demande indemnitaire de l'association OSER ».

Cette analyse des arguments et des interprétations juridiques dans la décision met en lumière la rigidité des conditions contractuelles stipulées dans la convention de 1996 et l'absence d'obligations supplémentaires de la part de l'État en raison de la caducité de celle-ci.

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1106212 du 5 mars 2015, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 19 mai 2015, présentée pour Me A...mandataire-liquidateur de l'association Oser, il est demandé à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 5 mars 2015 ;

2°) de condamner l'Etat à verser à MeA..., en qualité de mandataire-liquidateur de l'association Oser, la somme de 1 490 714,97 euros, assortie des intérêts de droit à compter de la réclamation préalable reçue le 23 novembre 2010 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

- l'article L. 345-3 du code de l'action sociale et des familles impose la conclusion d'une convention entre l'Etat et le centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) Le Far ; la convention conclue le 24 juin 1996 est opposable à l'Etat ; l'Etat ne peut pas se prévaloir de sa propre turpitude liée à la reconduction unilatérale de cette convention jusqu'au 1er septembre 2000 ; cette convention ne peut cesser de produire ses effets que si elle est remplacée par une nouvelle convention sauf hypothèse de retrait d'autorisation ; les dispositions de l'article 11 de la convention doivent être interprétées par rapport aux dispositions de l'article L. 345-3 du code de l'action sociale et des familles ; en l'absence de conclusion d'une nouvelle convention, la convention du 24 juin 1996 n'a pas pu devenir caduque le 2 septembre 2000 et était en vigueur le 22 octobre 2007 à la date de cessation d'activité du CHRS ; l'article 12 de la convention du 24 juin 1996 est applicable ; le projet de convention du préfet adressé le 2 juillet 2007 n'a pas été signé ;

- dans l'hypothèse où la convention du 24 juin 1996 ne serait plus en vigueur à la date de cessation d'activité, la responsabilité de l'Etat est engagée pour faute contractuelle et faute quasi-délictuelle à raison de l'absence de convention en méconnaissance de l'article L. 345-3 du code de l'action sociale et des familles ;

- le montant du passif s'élève à 1 490 714,97 euros, une telle somme doit être payée par l'Etat outre intérêts de droit ;

Par un mémoire, enregistré le 25 août 2015 pour la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, elle conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- le tribunal administratif n'a pas commis d'erreur de droit en estimant que la convention de gestion signée le 24 juin 1996 était caduque et que l'Etat n'avait pas obligation de prendre à sa charge le passif de la structure ; les articles L. 345-3 et R. 345-1 du code de l'action sociale et des familles ne prévoient pas d'obligation de prise en charge du passif lors de la cessation de l'activité ; au-delà du 2 septembre 2000, la convention était devenue caduque ;

- le tribunal administratif n'a pas commis d'erreur de droit en estimant que la référence à la convention de 1996 était erronée et n'avait aucune incidence sur la nouvelle proposition de convention en juillet 2007 : la convention initiale était conclue pour 3 ans et ne prévoyait pas de renouvellement par tacite reconduction mais seulement l'obligation d'engager des négociations à l'initiative de l'association co-contractante 6 mois avant le terme triennal ; la convention a été renouvelée jusqu'au 1er septembre 2000 ; qu'il appartenait à compter d'avril 2000 à l'association de prendre l'initiative d'engager des négociations pour la signature d'une nouvelle convention, ce qu'elle n'a pas fait ; le préfet de l'Ain a proposé le 2 juillet 2007 la signature d'une nouvelle convention ; le 27 juillet 2007, le président de l'association a refusé de signer cette convention ; par courrier du 6 août 2007, le préfet de l'Ain a pris acte du refus de l'association de signer cette nouvelle convention ; les autorités compétentes de l'Etat ont mis en oeuvre les démarches nécessaires pour que la convention initiale soit renouvelée ;

- en l'absence de convention en cours de validité, l'Etat n'avait pas à compenser le passif du CHRS ;

- la responsabilité contractuelle de l'Etat ne peut pas être engagée ;

- le passif de 1 490 714,97 euros évoqué concerne l'ensemble des activités de l'association OSER et non pas celles du CHRS pour lesquelles l'Etat était le seul financeur et la convention de 1996 ne portait que sur les seules activités du CHRS ;

- la convention de 1996 a été renouvelée jusqu'en septembre 2000 et qu'aucune disposition du L. 345-3 du code de l'action sociale et des familles ne s'oppose à ce que soit fixé un délai de validité ; l'association a refusé de signer le nouveau projet de convention de juillet 2007 ;

- le décret 88-279 du 24 mars 1998 ne peut pas servir de fondement légal car il a été abrogé par le décret 2003-1010 du 2 octobre 2003 lequel a ensuite été codifié au code de l'action sociale et des familles par le décret 2004-1136 du 21 octobre 2004 ;

- l'absence de désignation par le préfet d'une personne compétente pour dresser le bilan de l'actif et du passif de l'établissement est sans conséquence, la comptabilité a été arrêtée par le juge commissaire pour le passif antérieur au 2 février 2007 et le passif postérieur au redressement judiciaire a été arrêté également ; la désignation par le préfet dans le cadre d'une liquidation judiciaire aurait été inopérante ;

- en cas d'applicabilité de la convention de 1996, le montant demandé de 1 490 714,97 euros n'est pas justifié car certaines dépenses ont fait l'objet de rejets récurrents sur les budgets antérieurs à la fermeture du CHRS : poste d'auxiliaire puéricultrice, primes d'établissement, dépenses relevant d'autres activités de l'association, car certains postes doivent être rejetés : amendes non opposables au financeur public, car la période 12 janvier 2007-12 avril 2007 ne doit pas être prise en compte en application de jugements, car il existe des reversements et l'association s'est désistée de son recours devant le TITSS de Lyon, car il faut appliquer l'article R. 314-98 du code de l'action sociale et des familles et l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles sur les reversements ;

Par mémoire enregistré 16 novembre 2016 produit pour l'association Oser, elle maintient ses conclusions par les mêmes moyens ;

Elle ajoute que :

- les dispositions du décret n° 88-279 du 24 mars 1988 étaient applicables à la date de signature de la convention du 24 juin 1996 ;

- l'Etat ne conteste pas directement la somme dont il est demandé le versement ;

- elle ne demande pas l'application de l'article R.314-98 du code de l'action sociale et des familles ;

La ministre des affaires sociales et de la santé a produit le 22 novembre 2016, après la clôture de l'instruction, un mémoire qui n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Cottier, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public ;

- les observations de Me Benabdessadok, avocat de Me A...mandataire-liquidateur de l'association OSER ;

1. Considérant que l'association Oser a, le 24 juin 1996, conclu avec l'Etat une convention pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 1996, en vue de la gestion du centre d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) Le Far sis à Bourg-en-Bresse, pouvant accueillir un maximum de 62 personnes adultes ; que cette convention prévoyait à son article 8 le versement par l'Etat d'une dotation globale de fonctionnement, selon un principe de subsidiarité ; qu'en son article 12, cette convention mentionnait qu'en cas de cessation d'activité du centre, l'actif éventuel serait versé à un établissement public ou à un établissement privé poursuivant un but similaire, éventuellement à une collectivité publique, et que le passif éventuel serait pris en charge par le ou les financeurs de l'association OSER, au prorata de leur engagement ; que l'association OSER a été déclarée en redressement judiciaire puis en liquidation judiciaire par jugements du tribunal de grande instance de Bourg-en-Bresse en date des 2 février et 12 octobre 2007 ; que par une demande indemnitaire préalable du 22 novembre 2010 adressée au préfet de l'Ain, le mandataire-liquidateur de l'association, Me A..., a sollicité de la part de l'Etat le règlement des sommes correspondant au passif de son activité, par application de l'article 12 de la convention du 24 juin 1996 ; qu'au vu du refus opposé par le préfet, Me A...a demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner l'Etat à lui verser, en sa qualité de mandataire-liquidateur, la somme de 1 490 714,97 euros, correspondant au montant du passif de l'activité d'exploitation du CHRS Le Far, assortie des intérêts de droit ; que par jugement du 5 mars 2015, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ; que par requête du 19 mai 2015, Me A... interjette appel de ce jugement ;

En ce qui concerne la responsabilité contractuelle :

2. Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la convention du 24 juin 1996 conclue entre l'Etat et l'association OSER : " En cas de cessation d'activité du centre, un bilan de son actif et de son passif sera établi par une personne compétente nommée par le préfet (...). Le passif éventuel sera pris en charge par le ou les financeurs au prorata de leur engagement. " ; qu'il résulte de l'instruction que l'article 11 de ladite convention signée le 24 juin 1996 indiquait que : " la présente convention est conclue pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 1996 " et que " six mois avant le terme triennal, les parties engageront des négociations à l'initiative de l'association co-contractante, afin d'arrêter les éventuelles modifications à apporter au présent document avant de " conclure une nouvelle convention " ; que les stipulations de cette convention ne prévoient pas à son terme, fixé au 1er janvier 1999, sa reconduction tacite sous les mêmes modalités d'exercice, mais la conclusion d'une nouvelle convention ; que par décision du 6 décembre 1999, la direction départementale des affaires sanitaires et sociales de l'Ain a accepté la reconduction provisoire de la convention du 24 juin 1996, avec la réserve que cette prorogation prendrait fin au 1er septembre 2000 ; qu'aucun élément du dossier n'établit l'existence d'une reconduction de la convention après le 1er septembre 2000, et jusqu'au 22 octobre 2007, date de liquidation de l'association OSER et de la cessation d'activité du CHRS Le Far ; qu'il ressort des pièces du dossier que, avant la cessation d'activité du CHRS, le préfet a, le 2 juillet 2007, transmis à l'association OSER une nouvelle proposition de convention, dont l'association a au demeurant refusé la signature le 27 juillet 2007, et qui en tout cas ne comprenait aucune stipulation similaire à celle figurant à l'article 12 de la convention signée le 24 juin 1996 ; que le requérant entend se prévaloir des dispositions de l'article L. 345-3 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction alors applicable : " " Le bénéfice de l'aide sociale ne peut être accordé ou maintenu aux personnes ou familles accueillies dans un centre d'hébergement et de réinsertion ou dans un centre d'aide par le travail que si une convention a été conclue à cette fin entre le centre et l'Etat ", pour soutenir qu'en l'absence de signature d'une nouvelle convention, les stipulations de celle, initiale, signée le 24 juin 1996, et notamment son article 12, continuaient nécessairement à s'appliquer de manière tacite à la date de cessation de l'activité du CHRS ; que toutefois, de telles dispositions, qui ne portent que sur l'attribution de l'aide sociale aux personnes hébergées dans un centre d'hébergement et de réinsertion et d'un conventionnement portant sur ce seul point, n'impliquent pas, en tout cas, la reconduction ou le maintien de l'article 12 de la convention du 24 juin 1996 relatif à la prise en charge par l'Etat, unique financeur du CHRS, du passif lié à cette activité après le 1er septembre 2000 ; que le requérant n'apporte pas de justificatifs permettant de tenir pour effectivement établie l'existence de la commune intention des parties ou d'un accord tacite, dont en l'espèce l'administration conteste l'existence, relatif au maintien en vigueur des stipulations de l'article 12 de la convention initiale, au-delà du 1er septembre 2000 ; que dans de telles circonstances, lesdites stipulations ne sauraient servir de fondement à la demande indemnitaire de l'association OSER ;

3. Considérant que le requérant soutient que l'Etat a engagé sa responsabilité contractuelle fondée sur la convention de 1996 en ne répondant pas au courrier de l'association OSER du 10 juin 1998 ; que selon le requérant, cette attitude reviendrait à méconnaitre les stipulations de l'article 11 de la convention de 1996, d'une part, en procédant à une reconduction tacite pour une durée fixée arbitrairement et non rattachable à une stipulation de la convention de 1996 et, d'autre part, en omettant d'engager des négociations en vue de conclure une nouvelle convention après le 1er septembre 2000, date à laquelle la convention de 1996 prenait fin ; que toutefois, comme indiqué précédemment, la convention signée en 1996 s'est trouvée caduque à compter du 2 septembre 2000 ; qu'elle ne pouvait de ce fait plus avoir aucune conséquence de droit, ni par suite être méconnue ; qu'en outre, aucune dispositions législative ou réglementaire, non plus qu'aucune stipulation contractuelle n'imposait à l'Etat avait d'ouvrir des négociations en vue de la reconduction de ladite convention ; que par suite le requérant ne peut se prévaloir d'une inobservation par l'Etat de ses obligations contractuelles ;

En ce qui concerne la responsabilité quasi-délictuelle :

4. Considérant que si les parties à un contrat dont le juge, saisi d'un litige engagé sur le terrain de la responsabilité contractuelle, est conduit à constater, le cas échéant d'office, l'absence ou la nullité, peuvent poursuivre le litige qui les oppose en invoquant, y compris pour la première fois en appel, des moyens tirés de la responsabilité quasi-contractuelle ou quasi-délictuelle, bien que ces moyens, qui ne sont pas d'ordre public, reposent sur des causes juridiques nouvelles, de tels moyens cependant ne peuvent être soulevés au-delà du délai d'appel, lorsque la nullité ou l'absence du contrat a été constatée par le juge de première instance ; que, dans le cas où l'absence de contrat résulte d'une faute de l'administration, ou quand l'administration a laissé croire à son partenaire qu'il était titulaire d'un contrat, ce dernier peut en outre prétendre à la réparation du dommage imputable à cette faute ; qu'à ce titre, il peut demander le paiement des sommes correspondant aux autres dépenses exposées par lui pour l'exécution du contrat et aux gains dont il a été effectivement privé, notamment du bénéfice auquel il pouvait prétendre, si toutefois l'indemnité à laquelle il a droit sur un terrain quasi-contractuel ne lui assure pas déjà une rémunération supérieure à celle que l'exécution du contrat lui aurait procurée ;

5. Considérant que le requérant soutient que l'Etat a commis des illégalités fautives justifiant la prise en charge du passif de l'association, pour un montant de 1 490 714,97 euros comprenant les sommes dues avant et après le redressement judiciaire du 2 février 2007, en omettant de conclure une nouvelle convention entre le 2 septembre 2000 et le mois de juillet 2007, date de proposition d'une nouvelle convention, entre l'association et l'Etat, au mépris des dispositions de l'article L. 345-3 du code de l'action sociale et des familles ; que toutefois, comme indiqué précédemment, ledit article L. 345-3 ne porte pas obligation de prise en charge du passif du CHRS par l'Etat ou de conventionnement d'une telle prise en charge ; que par suite, le requérant n'est pas fondé à se prévaloir d'une faute commise à cet égard par le préfet ;

6. Considérant que le requérant indique également que l'administration a commis une faute, dont elle doit réparation, en omettant de répondre au courrier de l'association OSER du 10 juin 1998, en méconnaissance des stipulations de l'article 11 de la convention de 1996, et en limitant de manière arbitraire la reconduction tacite de la convention au 1er septembre 2000 ; que toutefois, il résulte de l'instruction que l'administration a effectivement répondu au courrier du 10 juin 1998 de l'association OSER, par un courrier du 6 décembre 1999 du directeur départemental des affaires sanitaires et sociales de l'Ain mentionnant précisément la reconduction de la convention jusqu'au 1er septembre 2000 ; que de même, aucune disposition conventionnelle ou réglementaire n'interdisait que la convention soit reconduite pour une durée inférieure à trois ans ; qu'il résulte de l'instruction que, suite à des propositions budgétaires de l'association OSER et à des contestations introduites notamment en 2005 par ladite association devant le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale sur le montant de la prise en charge financière par l'Etat des activités du CHRS Le Far pour les années 2003, 2004 et 2005, l'Etat a versé des dotations globales de fonctionnement au CHRS Le Far jusqu'en 2006 ; que le préfet de l'Ain a, au mois de juillet 2007, proposé à l'association OSER un projet de convention pour prise en charge des dotations globales de fonctionnement du CHRS Le Far, qui a été refusé par l'association le 1er août 2007 ; qu'il a alors arrêté, le 6 août 2007, la dotation globale de financement pour l'année 2007 pour le CHRS Le Far, en mentionnant le désaccord du CHRS sur les montants prévus ; que dès lors, le requérant ne saurait soutenir qu'aucune négociation entre l'association et l'administration ne s'est déroulée entre le 1er septembre 2000 et juillet 2007 ; que le requérant ne fait état d'aucune disposition législative ou règlementaire imposant à l'Etat de compenser la totalité du passif d'un CHRS et d'engager des négociations devant aboutir à la compensation de la totalité du passif ; que par suite, l'administration, en n'ouvrant pas de telles négociations, et n'acceptant pas la prise en charge de la totalité du passif du CHRS Le Far entre 2000 et juillet 2007 puis, postérieurement au refus du CHRS de signer la convention proposée en juillet 2007, n'a commis aucune faute susceptible d'engager sa responsabilité ;

7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Me A...mandataire liquidateur de l'association OSER n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande indemnitaire ; que MeA..., étant la partie perdante, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat au titre de cet article ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de MeA..., mandataire liquidateur de l'association OSER, est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à MeA..., mandataire liquidateur de l'association OSER et au ministre des affaires sociales et de la santé. Copie en sera adressée au préfet de l'Ain.

Délibéré après l'audience du 24 novembre 2016 à laquelle siégeaient :

M. Faessel, président de chambre,

M. Seillet, président-assesseur,

Mme Cottier, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 15 décembre 2016.

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N° 15LY01637