Par une requête, enregistrée le 11 juillet 2016, et un mémoire en réplique, enregistré le 22 novembre 2017, le pôle d'Équilibre territorial et rural du Pays Lauragais, venant aux droits du syndicat mixte du pays du Lauragais, représenté par le cabinet d'avocats Noray-Espeig, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 19 mai 2016 ;
2°) d'annuler la délibération du 7 février 2014 par laquelle la commune de Plavilla (Aude) a approuvé la deuxième révision de sa carte communale ;
3°) d'annuler l'arrêté du 25 mars 2014 par lequel le préfet de l'Aude a approuvé la deuxième révision de la carte communale de Plavilla ;
4°) d'annuler la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- sa requête d'appel est recevable ;
- le mémoire en défense du ministre est irrecevable, à défaut pour le chef du bureau des affaires juridiques de l'urbanisme de justifier d'une qualité pour signer ce mémoire ;
- aucune évaluation environnementale n'a été réalisée, en méconnaissance de l'article R. 124-2-1 du code de l'urbanisme ;
- le rapport de présentation de la carte communale est insuffisant, en méconnaissance de l'article R. 124-2 du code de l'urbanisme ; à supposer que la révision de la carte communale ne soit pas soumise à une évaluation environnementale préalable, elle devait comporter une évaluation des incidences des choix des auteurs de la carte communale sur l'environnement et la manière dont ce document prenait en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ;
- la carte communale est incompatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays Lauragais ;
- ce document contrevient aux principes posées par les lois Grenelle I et II et par la loi ALUR ;
- les décisions attaquées sont entachées de détournement de pouvoir ;
- et la révision de la carte communale méconnaît l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mars 2017, le ministre du logement et de l'habitat durable conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- le pôle d'Équilibre territorial et rural du Pays Lauragais ne justifie pas d'un intérêt à agir au regard de l'article L. 5741-3 du code général des collectivités territoriales ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par un arrêt n° 16MA02753 du 27 février 2018, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur appel du pôle d'Équilibre territorial et rural du Pays Lauragais venant aux droits du syndicat mixte du Pays Lauragais, annulé ce jugement, la délibération du conseil municipal de Plavilla du 7 février 2014 et 1'arrêté du préfet de 1'Aude du 25 mars 2014 ainsi que la décision implicite par laquelle ce dernier a rejeté le recours gracieux du syndicat mixte du Pays Lauragais.
Par une décision du 24 octobre 2019 le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi présenté par le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 27 février 2018 et a renvoyé l'affaire devant la même Cour.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le décret n° 2012-995 du 23 août 2012
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- et les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 7 février 2014, le conseil municipal de Plavilla (Aude) a approuvé la révision de sa carte communale visant, d'une part, à insérer la parcelle 57 ZD dans la zone constructible du village et, d'autre part, à intégrer le projet d'aménagement du domaine de Saint-Pierre. Par un arrêté du 25 mars 2014, le préfet de l'Aude a approuvé cette révision de la carte communale de Plavilla. Par un jugement du 19 mai 2016, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande du syndicat mixte du Pays Lauragais tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de ces deux décisions. Par un arrêt du 27 février 2018, la cour administrative d'appel de Marseille, à la demande du Pôle d'Équilibre territorial et rural du Pays Lauragais, a annulé ce jugement, la délibération du conseil municipal de Plavilla du 7 février 2014 et l'arrêté du préfet de l'Aude du 24 mars 2014. Sur pourvoi du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, par décision n° 420219 du 24 octobre 2019 le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la Cour.
Sur la recevabilité de la requête d'appel :
2. Aux termes de l'article R. 8111 du code de justice administrative: " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. (...) ". Et l'article L. 5741-4 du code général des collectivités territoriales dispose : " Lorsqu'un syndicat mixte composé exclusivement d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre remplit les conditions fixées au I de l'article L. 5741-1, il peut se transformer en pôle d'Équilibre territorial et rural... ".
3. Par arrêté du 24 décembre 2014, le préfet de l'Aude, le préfet du Tarn et le préfet de la Haute-Garonne ont décidé la transformation du syndicat mixte du Pays Lauragais en pôle d'Équilibre territorial et rural du Pays Lauragais. Cet arrêté dispose en son article 8 : " Conformément au dernier alinéa de l'article L. 5741-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT), l'ensemble des biens, droits et obligations du syndicat transformé sont transférés au pôle d'Équilibre territorial et rural qui est substitué de plein droit au syndicat dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier à la date de transformation. ". Il résulte de ces dispositions et de cet arrêté que le pôle d'Équilibre territorial et rural du Pays Lauragais s'est substitué de plein droit au syndicat mixte du Pays Lauragais dans ses droits et obligations. Il est dès lors recevable à relever appel du jugement qui a rejeté la demande formée par le syndicat mixte du Pays Lauragais devant le tribunal administratif de Montpellier.
Sur la recevabilité des écritures en défense du ministre du logement et de l'habitat durable :
4. L'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 dispose : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité :... 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé ainsi que les hauts fonctionnaires et les hauts fonctionnaires adjoints mentionnés aux articles R. 1143-1 et R. 1143-2 du code de la défense;... ". Et aux termes de l'article 3 du même décret : " Les personnes mentionnées aux 1° et 3° de l'article 1er peuvent donner délégation pour signer tous actes relatifs aux affaires pour lesquelles elles ont elles-mêmes reçu délégation : 1° Aux magistrats, aux fonctionnaires de catégorie A et aux agents contractuels chargés de fonctions d'un niveau équivalent, qui n'en disposent pas au titre de l'article 1er ... ".
5. Par arrêté du 12 janvier 2017, le directeur des affaires juridiques du ministère du logement et de l'habitat durable a donné délégation à Madame A..., administrateur civil, pour signer au nom du ministre tous les actes à l'exception des décrets. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que Madame A... n'aurait pas été compétente pour signer le mémoire produit en défense par le ministre et de ce que ces écritures ne seraient pas recevables ne peut qu'être écartée.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :
6. Aux termes de l'article R. 124-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation : / 1° Analyse l'état initial de l'environnement et expose les prévisions de développement, notamment en matière économique et démographique ; / 2° Explique les choix retenus, notamment au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 10 et L. 121-1, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées ; en cas de révision, il justifie, le cas échéant, les changements apportés à ces délimitations ; / 3° Évalue les incidences des choix de la carte communale sur l'environnement et expose la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. ".
7. En l'espèce, en premier lieu, il ressort du diagnostic territorial établi au point 2 du rapport de présentation que la commune de Plavilla est une commune rurale à vocation essentiellement agricole, avec un mitage relativement important, une ressource en eau suffisante aussi bien pour l'existant que pour " l'agrandissement " prévu. Il est en outre fait état de la présence de sites Natura 2000 (Garonne, Ariège, Hers, Salat, Pique et Neste) sur les communes limitrophes de l'Aude et de l'Ariège. Le point 5 du rapport de présentation précise l'absence d'incidences du projet sur l'environnement, et que le projet est compatible avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion de l'eau (SDAGE). Il est également fait état d'une imperméabilisation de 4 000 m² sur un ensemble de parcelles de 90 hectares, les ruissellements étant dirigés vers un réseau de fossés existants et une topographie en permettant le bon écoulement. Enfin les auteurs de la carte communale ont relevé que le projet prenait en compte les enjeux grands paysages sur lesquels ils sont sans incidence dès lors que la parcelle 57 est en continuité avec le tissu urbain village et que le domaine de Saint-Pierre présente une architecture en harmonie avec son environnement.
8. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient le requérant, le rapport de présentation explique les choix retenus pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées. Il précise ainsi notamment que le domaine de Saint-Pierre, dont l'association diocésaine de Carcassonne est propriétaire, est actuellement occupé par une communauté religieuse qui vit de manière singulière dans des bâtiments autorisés par des permis de construire qui ont vocation à être aménagés selon les préconisations du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Lauragais. Il ajoute, en tout état de cause, que l'évolution par rapport au projet précédent a consisté à définir les sites majeurs, les zones construites et leur périmètre et à respecter une extension inférieure à 20 %. Si le commissaire enquêteur a reproché au rapport de présentation de ne pas mentionner la zone constructible du hameau de la Trinité et l'extension qui y est envisagée, le rapport de présentation a toutefois été complété sur ce point par l'intégration d'un tableau des surfaces.
9. En troisième et dernier lieu, les mentions selon lesquelles, d'une part, la commune de Plavilla est composée de cent dix-huit habitants au recensement de 2012 et, d'autre part le projet implique une légère augmentation de la population sur la parcelle située en zone Est avec un logement, satisfont aux prescriptions de l'article R. 124-2 précité du code de l'urbanisme. De plus le rapport de présentation précise que la population de la communauté religieuse est estimée à une quarantaine de permanents en 2012 et que le projet se fait " sans augmentation de la population permanente ". En se bornant à se prévaloir d'une convention conclue entre la communauté religieuse et la commune de Plavilla qui mentionne soixante-cinq personnes en période hivernale et deux cent quatre-vingts personnes en période estivale, le pôle d'Équilibre territorial ne démontre pas, en tout état de cause, le caractère erroné des données démographiques du rapport de présentation.
10. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le rapport de présentation serait insuffisant au regard des dispositions précitées de l'article R. 124-2 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence d'évaluation environnementale en méconnaissance de l'article R. 124-2-1 du code de l'urbanisme :
11. Aux termes de l'article R. 124-2-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur, en application de l'article 11 du décret sus-visé du 23 août 2012 relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme : " Lorsque la carte communale doit faire l'objet d'une évaluation environnementale, le rapport de présentation : / [...] 2° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en oeuvre de la carte ; / 3° Analyse les incidences notables probables de la mise en oeuvre de la carte sur l'environnement et expose les conséquences éventuelles de l'adoption de la carte sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Expose les motifs de la délimitation des zones, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, et, le cas échéant, les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique de la carte ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en oeuvre de la carte sur l'environnement ; / 6° Rappelle que la carte fera l'objet d'une analyse des résultats de son application, notamment en ce qui concerne l'environnement, au plus tard à l'expiration d'un délai de six ans à compter de son approbation ou de sa révision. Il définit des critères, indicateurs et modalités qui devront être retenus pour suivre les effets de la carte sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation est proportionné à l'importance de la carte communale, aux effets de sa mise en oeuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. / En cas de révision de la carte communale, le rapport de présentation est complété, le cas échéant, par l'exposé des motifs des changements apportés. / Le rapport de présentation peut se référer aux renseignements relatifs à l'environnement figurant dans d'autres études, plans ou documents. ". Et l'article L. 121-10 alors en vigueur du même code dispose que : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ainsi que ses annexes et par la présente section : / [...] II. - Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue au premier alinéa du I les documents qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local suivants : / [...] 2° Les cartes communales qui sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 précitée, au regard, notamment, de la superficie du territoire auquel elles s'appliquent, de la nature, de la sensibilité et de l'étendue des territoires couverts par les secteurs qu'elles déterminent, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat ", l'article R. 121-14 du même code précisant que : " I. _ Font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la présente section, les documents d'urbanisme suivants, à l'occasion de leur élaboration : / 9° Les cartes communales dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000. / III. _ Font l'objet d'une évaluation environnementale, après un examen au cas par cas défini à l'article R. 121-14-1, à l'occasion de leur élaboration : / [...]2° Les cartes communales de communes limitrophes d'une commune dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000, s'il est établi qu'elles sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés. ". Enfin selon l'article R. 121-16 du même code : " Une évaluation environnementale est réalisée à l'occasion des procédures d'évolution suivantes : [...] 5° En ce qui concerne les cartes communales : / a) Les révisions de celles des communes dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 ; / b) Les révisions de celles des communes limitrophes d'une commune dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000, s'il est établi, après examen au cas par cas, qu'elles sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés. /L'évaluation environnementale prend la forme soit d'une nouvelle évaluation environnementale, soit d'une actualisation de l'évaluation environnementale qui a déjà été réalisée. ".
12. En l'espèce, si la commune de Plavilla est limitrophe d'une commune dont le territoire comporte un site Natura 2000, il ressort toutefois du rapport de présentation que le projet demeure sans incidence sur l'environnement. La direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) du Languedoc-Roussillon a aussi précisé que le projet de révision n'était pas susceptible d'affecter de manière significative un site du réseau Natura 2000 et qu'en conséquence la révision de la carte communale de Plavilla n'était pas soumise à une évaluation environnementale. Si le requérant conteste cet avis il n'apporte aucun élément pour démontrer que le projet serait susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'évaluation environnementale doit être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du SCOT du pays du Lauragais :
13. Au préalable, ainsi que l'ont à bon droit relevé les premiers juges, l'intégration de la parcelle ZD 57 d'une contenance de 730 mètres carrés dans la zone constructible du village en vue d'y réaliser un logement, n'est pas contestée.
14. Aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. / Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises (...) / Elles doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale ... ". Il résulte des articles L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, dont la teneur a été reprise à l'article L. 142-1 du même code, et des articles L. 121-1 et L. 122-1-4 de ce code, abrogés par l'ordonnance n° 2015-1174, qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les SCOT peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les cartes communales sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des cartes communales, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCOT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'une carte communale avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
15. Et d'une part, le document d'orientation générale du schéma de cohérence territoriale du Pays Lauragais, approuvé le 26 novembre 2012, comporte, au titre de son orientation dénommée " Favoriser une urbanisation économe et resserrée autour des centres-bourgs et villages ", un point 60 tendant, pour chaque commune, à ce que soit " privilégiée une urbanisation recentrée autour du bourg et évitant les développements linéaires et diffus ". A ce titre, le document distingue, à ses points 65, 66 et 67, la situation des " écarts ", destinés à en rester à l'application de la règle de la constructibilité limitée, des " hameaux " dont l'extension doit demeurer limitée et des " hameaux-villages " qui peuvent bénéficier d'une extension de l'urbanisation plus significative. Le point 66 définit les hameaux comme des " groupements d'habitat sur parcelles limitrophes de plus de cinq constructions ", qui " sont en général dépourvus d'espaces publics et de vie sociale organisée ", par opposition aux écarts définis comme des " groupements composé de moins de cinq constructions " et aux hameaux-villages, " composés d'une vingtaine de constructions au minimum ", " construits autour d'une voirie rayonnante et hiérarchisée " et " dotés d'un minimum d'espaces publics et d'éléments patrimoniaux ". Il résulte de ces dispositions qu'un hameau au sens du SCOT du Pays Lauragais est caractérisé par un groupement de cinq constructions au moins ayant une vocation d'habitat sans qu'il soit exigé que chacune des constructions soit consacrée à l'habitation.
16. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le domaine de Saint-Pierre, abritant la communauté religieuse dominicaine de l'Agneau, et propriété de l'association diocésaine de Carcassonne, compte dix sites répartis sur 90 hectares. Et il ressort notamment du détail du programme par site du rapport de présentation que chacun des sites répartis sur des parcelles limitrophes comporte au moins cinq constructions à vocation diverse de logement, chapelle, réfectoire d'été, cuisine, sanitaires, intendance, lingerie, préau, oratoire, sacristie, secrétariat, bibliothèque, atelier etc.... La circonstance que ces constructions ne seraient pas régulières, à la supposer même établie, demeure sans incidence, alors que le point 66 du SCOT n'opère pas une telle distinction. C'est donc à bon droit que le tribunal a estimé que ces sites constituaient des " hameaux " au sens du DOG du SCOT.
17. D'autre part, la prescription 66 du DOG du SCOT précise que : " l'extension des hameaux sera limitée lors de toute nouvelle élaboration ou révision d'un document de planification urbaine locale. Pourront être autorisés le comblement des dents creuses ou la construction de nouveaux logements en densification de la zone. Ponctuellement, des extensions mineures de certaines de ces zones seront tolérées, dans la limite maximale d'environ 10 à 20 % de l'emprise actuelle. ".
18. Et, en l'espèce,il ressort du rapport de présentation, et notamment du tableau des surfaces, que l'extension de chaque zone, qui reste dans " la limite maximale d'environ 10 à 20 % de l'emprise actuelle " est compatible avec la prescription 66 du DOG du SCOT précité. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le projet méconnait le SCOT du pays du Lauragais.
En ce qui concerne les autres moyens :
19. Les moyens tiré de la méconnaissance des principes posés par les lois Grenelle I et II et par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové dite loi " ALUR " doivent être écartés, comme non assortis de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.
20. Le moyen tiré de l'existence d'un détournement de pouvoir doit être écarté, par adoption des motifs des premiers juges qui n'appellent pas de précision en appel.
21. Enfin, l'article 2 de la loi de 1905, qui pose les principes de la laïcité de l'État, n'est pas au nombre des dispositions législatives et réglementaires auxquelles doit être conforme la carte communale en vertu des dispositions de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme. Ce moyen pourra donc être écarté comme inopérant.
22. Il résulte de tout ce qui précède que le Pôle d'Équilibre territorial n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions du Pôle d'Équilibre territorial dirigées contre l'État qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D É C I D E :
Article 1er : La requête du Pôle d'Équilibre territorial est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au Pôle d'Équilibre territorial et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Copie en sera adressée à la commune de Plavilla.
Délibéré après l'audience du 17 septembre 2020, où siégeaient :
- M. Poujade, président de chambre,
- Mme B..., premier conseiller,
- Mme Baizet, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 1er octobre 2020.
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N° 19MA04669
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