Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 21 avril 2021 et le 17 janvier 2022, Mme A..., représentée par Me Chevalier, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler cet arrêté du 6 septembre 2018 ;
3°) d'enjoindre au maire de La Seyne-sur-Mer de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable pour le projet concerné ;
4°) de mettre à la charge de la commune de La Seyne-sur-Mer la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les travaux litigieux ne peuvent être regardés comme une surélévation du bâtiment existant ;
- le service instructeur ne lui a demandé aucune pièce pour compléter le dossier de demande ;
- les pièces produites au dossier permettaient à l'administration d'apprécier le respect des règles d'urbanisme et l'impact paysager ;
- l'article UA7 du règlement du plan local d'urbanisme est sans application dès lors que le bâtiment concerné a été construit antérieurement à l'entrée en vigueur de ces dispositions ;
- le projet respecte les dispositions de l'article UA6 du règlement du plan local d'urbanisme.
Par un mémoire en défense enregistré le 8 janvier 2022, la commune de La Seyne-sur-Mer, représentée par Me Gravé, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés ;
- l'arrêté attaqué est justifié par des motifs tirés de l'application des articles UA 6 et UA 10a du règlement du plan local d'urbanisme qu'il convient de substituer aux motifs initiaux.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,
- les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique,
- et les observations de Me Chevalier représentant Mme A... et de Me Pillet représentant la commune de La Seyne-sur-Mer.
Une note en délibéré, présentée pour Mme A..., a été enregistrée le 3 février 2022.
Considérant ce qui suit :
1. A la suite d'une mise en demeure de régulariser ces travaux déjà exécutés, Mme A... a déposé en mairie de La Seyne-sur-Mer une déclaration portant sur l'édification d'une véranda adjacente à son appartement acquis dans un immeuble situé 77 rue Victor Gelu, cadastré section AM 155, classé en secteur UAc au plan local d'urbanisme. Elle relève appel du jugement du 23 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 septembre 2018 par lequel le maire de La Seyne-sur-Mer s'est opposé à sa déclaration préalable.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne les motifs initiaux de l'arrêté du 6 septembre 2018 :
2. Aux termes de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement ; (...) f) Les travaux qui ont pour effet la création soit d'une emprise au sol, soit d'une surface de plancher supérieure à cinq mètres carrés et qui répondent aux critères cumulatifs suivants : - une emprise au sol créée inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; - une surface de plancher créée inférieure ou égale à vingt mètres carrés. (...) ".
3. Pour s'opposer, par la décision attaquée du 6 septembre 2018, à la déclaration préalable présentée par Mme A..., le maire de La Seyne-sur-Mer s'est fondé, d'une part, sur le fait que le projet ne respectait pas les dispositions de l'article UA 10 du règlement du plan local d'urbanisme, d'autre part, sur l'absence au dossier d'un plan de masse, ne permettant pas ainsi de vérifier la conformité du projet à l'article UA 7 de ce règlement.
4. En premier lieu, aux termes de l'article UA 10 du règlement du plan local d'urbanisme de La Seyne-sur-Mer, relatif à la hauteur maximum des constructions : " Conditions de mesures / La hauteur est mesurée selon un axe vertical à partir du terrain naturel avant travaux en pied de façade hors avancées (escalier, balcon, ...) jusqu'à l'égout des constructions ou au sommet de l'acrotère dans le cas de toiture terrasse. / Les dépassements ponctuels peuvent être autorisés pour des éléments techniques (ascenseurs, panneaux solaires, cheminées, ...), y compris pour la notion de retrait du dernier niveau. / Hauteur / a. Dans le secteur UA : / Dans la bande de 15 mètres / La hauteur des constructions ne peut excéder DOUZE METRES (12 mètres) ou QUINZE METRES (15 mètres) dans l'hypothèse de niveau en retrait sur la façade principale. Ce retrait sera au moins égal à TROIS METRES (3 mètres) (...) b. Dans le secteur UAc (centre ancien) : / Les constructions nouvelles ou surélévations de bâtiments existants ne pourront dépasser la hauteur des bâtiments des parcelles contiguës (à 50 centimètres près) dans la limite de trois niveaux sur rez-de-chaussée. / c. Dans le secteur UAg (Gai Versant) : / La hauteur des constructions ne peut excéder DOUZE MÈTRES (12 mètres) ou QUINZE MÈTRES (15 mètres) dans l'hypothèse d'un niveau en retrait sur la façade principale. Ce retrait sera au moins égal à TROIS MÈTRES (3 mètres). (...) d. Dans le secteur UAs (Saint-Elme) : / La hauteur des constructions ne peut excéder DOUZE MÈTRES (12 mètres) à l'égout du toit et QUINZE MÈTRES (15 mètres) au faîtage. / Toutefois, la construction devra avoir une hauteur sensiblement identique (à 50 centimètres près) à celle de la construction contigüe la plus élevée. (...). ".
5. Les travaux déclarés par la requérante consistent à créer une véranda recouvrant l'intégralité du balcon de son appartement, en prenant appui sur le muret extérieur. De tels travaux, qui portent sur une construction existante, ne peuvent être regardés comme conduisant à une construction nouvelle au sens des dispositions précitées de l'article UA 10 applicables au secteur UAc. Ils ne peuvent davantage être qualifiés de travaux de surélévation d'un bâtiment existant au sens de ces mêmes dispositions dès lors que l'augmentation partielle de la hauteur de ce bâtiment ne résulte pas de la création d'un niveau supplémentaire. Par suite, le maire de La Seyne-sur-Mer n'a pu légalement se fonder sur le motif tiré de la méconnaissance de ces dispositions pour s'opposer à la déclaration de travaux déposée par Mme A....
6. En second lieu, aux termes de l'article R. 423-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; (...) Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ".
7. Le dossier de déclaration de travaux déposé par la requérante comprenait un plan de situation, un plan de coupe, un plan des façades, une représentation de l'aspect extérieur de la construction, un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement et des photographies. S'il ne comportait pas de plan de masse, il appartenait au service instructeur, en application de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme, d'inviter la déclarante à compléter son dossier. Dès lors, faute pour le service d'avoir procédé à une telle demande, le second motif invoqué par le maire de La Seyne-sur-Mer pour s'opposer à ces travaux n'est pas légal.
En ce qui concerne les substitutions de motifs demandées par la commune de La Seyne-sur-Mer :
8. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
9. Lorsqu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan local d'urbanisme régulièrement approuvé, l'autorité administrative ne peut décider de ne pas s'opposer à des travaux ayant donné lieu à déclaration pour la modification de cette construction, sous réserve de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, que si les travaux envisagés rendent l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues ou s'ils sont étrangers à ces dispositions.
10. L'article UA 6 du règlement du plan local d'urbanisme, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques, dispose que les constructions doivent être implantées à l'alignement des voies. Les travaux déclarés par Mme A... ne peuvent être regardés comme une construction pour l'application de cette règle. Par ailleurs, dans la mesure où il ressort manifestement des pièces du dossier que la véranda en cause repose sur la bordure du balcon de l'appartement, laquelle est implantée, conformément à cette règle, à l'aplomb de la façade de l'immeuble qui est à l'alignement de la voie publique, ces travaux n'aggravent aucune méconnaissance de ces dispositions. Ainsi, le motif reposant sur les dispositions de l'article UA 6 n'étant pas fondé, il ne peut être substitué aux motifs initiaux.
11. Aux termes de l'article UA 7 du règlement du plan local d'urbanisme, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives : " Dans le secteur UA : / Dans une bande de QUINZE MÈTRES (15 mètres) mesurée à l'alignement tel que défini à l'article UA 6 (ou de la limite qui s'y substitue) ou au nu des façades en cas de recul, les constructions (à l'exception des piscines pour lesquelles cette distance n'est pas réglementée) peuvent s'implanter d'une limite séparative à l'autre ou à une distance comptée horizontalement de tout point d'un bâtiment au point le plus proche de la limite séparative qui ne peut pas être inférieure à la moitié de la hauteur du bâtiment (h/2), sans pouvoir être inférieure à QUATRE MÈTRES (4 mètres). / Cette règle s'applique au corps principal du bâtiment, les encorbellements, saillies de toitures, balcons, escaliers extérieurs non fermés, n'étant pas pris en compte dans la limite d'1 mètre de profondeur. / 1) Au-delà de cette bande de QUINZE MÈTRES (15 mètres) ou de la bande construite, toute construction, à l'exception des piscines (pour lesquelles cette distance n'est pas réglementée), doit être implantée de manière à ce que la distance comptée horizontalement de tout point de la construction au point le plus proche de toute limite séparative soit au moins égale à la moitié de la hauteur du bâtiment, sans pouvoir être inférieure à QUATRE MÈTRES (4 mètres). / Cette règle s'applique au corps principal du bâtiment, les encorbellements, saillies de toitures, balcons, escaliers extérieurs non fermés, n'étant pas pris en compte dans la limite de 1 mètre de profondeur. (...) ".
12. La commune de La Seyne-sur-Mer demande à la Cour de substituer aux motifs initiaux le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UA 7, dont la rédaction n'exclut pas de leur champ d'application les constructions antérieures à leur entrée en vigueur, comme en l'espèce l'immeuble dans lequel se situe l'appartement de Mme A.... A supposer cependant que cet immeuble ne soit pas implanté en limite séparative, les travaux envisagés, compte tenu de leur localisation, ainsi qu'il résulte manifestement des photographies produites, en dehors de la bande des quatre mètres non constructible en cas d'implantation au-delà de la limite séparative, y sont étrangers. Dès lors, la substitution de motif correspondante invoquée par le maire de La Seyne-sur-Mer ne peut être admise.
13. Enfin, le règlement du plan local d'urbanisme de La Seyne-sur-Mer édicte des prescriptions particulières au secteur du centre ancien UAc qui s'appliquent aux constructions neuves et à la réhabilitation des constructions existantes et précisent que " les règles non édictées dans ce cahier de prescriptions relèvent des règles du secteur UA du règlement du PLU ". Sont à cet égard déterminées notamment des règles de hauteur qui sont celles figurant au b de l'article UA 10. Compte tenu à la fois de ces prescriptions particulières et de la rédaction rappelée au point 4 de l'article UA10, les dispositions du a) de cet article ne s'appliquent pas aux constructions situées en secteur UAc. Le motif fondé sur le a) de l'article UA10, qui n'est pas fondé, ne peut donc être substitué aux motifs initiaux sur lesquels reposent l'arrêté attaqué.
14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
15. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution (...) ".
16. Il résulte de ces dispositions que lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.
17. Eu égard à ses motifs et dès lors qu'aucun motif de droit ou de fait n'y fait obstacle, le présent arrêt, qui annule l'arrêté du 6 septembre 2018 par lequel le maire de La Seyne-sur-Mer s'est opposé à la déclaration préalable déposée par Mme A..., implique pour le maire de La Seyne-sur-Mer de délivrer à l'intéressée une décision de non-opposition. Il y a lieu d'adresser au maire de La Seyne-sur-Mer une injonction en ce sens et de lui impartir pour s'exécuter un délai d'un mois.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de La Seyne-sur-Mer demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de La Seyne-sur-Mer une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 23 mars 2021 et l'arrêté du 6 septembre 2018 sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint au maire de La Seyne-sur-Mer de délivrer à Mme A... une décision de non-opposition à sa déclaration de travaux.
Article 3 : La commune de La Seyne-sur-Mer versera à Mme A... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions de la commune de La Seyne-sur-Mer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de La Seyne-sur-Mer.
Délibéré après l'audience du 3 février 2022, où siégeaient :
- M. Chazan, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. Quenette, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mars 2022.
N° 21MA01549 2
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