Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 11 février et 2 août 2019 la SCI Les Collines des Canebières, représentée par la SELAS d'avocats LLC et associés, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 11 décembre 2018 ;
2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune du Muy a approuvé son plan local d'urbanisme et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la commune du Muy la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société soutient que :
- le jugement est insuffisamment motivé ;
- sa requête de première instance était recevable ;
- le délai fixé par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'a pas été respecté ;
- la note de synthèse adressée aux conseillers municipaux était insuffisante ;
- il existe des contradictions entre les documents du plan local d'urbanisme ;
- le rapport du commissaire enquêteur est insuffisant ;
- les conclusions du commissaire enquêteur ne sont pas motivées ;
- les modifications apportées après l'enquête publique bouleversent l'économie générale du projet et ne procédaient pas de l'enquête ;
- le classement du domaine des Canebière en zone Ncan est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le plan local d'urbanisme porte atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ;
- le classement en zone agricole des parcelles 18 à 27, 393 à 395 et 552 à 557 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- l'article A 2 du règlement du plan local d'urbanisme est illégal ;
- le règlement est insuffisant en ce qui concerne le risque d'inondation et de ruissellement.
La commune du Muy, représentée par la société d'avocats Msellati-Barbaro, a produit des mémoires en défense enregistrés les 11 avril et 19 août 2019 par lesquels elle conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens de la requête sont infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la Cour a désigné M. C... pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222 26 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A...,
- les conclusions de Mme Gougot, rapporteur public,
- les observations de Me B... de la SELAS d'avocats LLC et associés représentant la SCI Les Collines des Canebières, de Me D... substituant le cabinet Msellati-Barbaro représentant la commune du Muy et de M. E..., gérant de la SCI Les Collines des Canebières.
Considérant ce qui suit :
1. La SCI Les Collines des Canebières relève appel du jugement du 11 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa requête en annulation dirigée contre la délibération du 19 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune du Muy a approuvé son plan local d'urbanisme et la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Sur la régularité du jugement :
2. Le tribunal administratif de Toulon a rejeté le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux, et en particulier de l'insuffisance du délai de convocation, en considérant d'une part que la délibération adressée aux conseillers comprenait en son sein une synthèse du plan local d'urbanisme et que ce document permettait une information suffisante des conseillers, et d'autre part que le délai de convocation avait été respecté dès lors qu'il ressortait d'une attestation du maire que les conseillers municipaux avaient reçu la convocation le 13 décembre 2016. Dans ces conditions, le tribunal a suffisamment motivé son jugement sur ce point.
Sur la légalité de la délibération du 19 décembre 2016 :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales: " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". L'article L. 2121-12 du même code dispose que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. (...) ".
4. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.
5. D'une part, comme l'a relevé à bon droit le tribunal administratif, la délibération n° 2016/118 du conseil municipal de la commune du Muy du 19 décembre 2016 adressée aux conseillers municipaux comprend " en son sein " la synthèse du plan local d'urbanisme. Ce document, qui doit être regardé comme une note de synthèse de treize pages expliquant le parti d'urbanisme retenu et les objectifs retenus par le plan, les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), les modalités du déroulement de la concertation, la consultation des personnes publiques associées, le déroulement de l'enquête publique et enfin les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme suite aux avis des personnes publiques associées, permettait aux conseillers municipaux d'être suffisamment informés du projet de délibération à adopter.
6. D'autre part, il ressort de l'attestation du maire du 1er mars 2018 et de la copie des convocations que celles-ci ont été adressées aux conseillers municipaux le 13 décembre 2016, soit dans le délai de cinq jours francs avant la séance du conseil municipal qui s'est déroulée le 19 décembre 2016. Il ressort au surplus du registre des délibérations que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués. Si la société requérante soutient qu'il n'est pas établi que les convocations aient été reçues dans le délai de cinq jours francs, d'une part, les dispositions précitées ne prévoient que l'envoi et non la réception des convocations dans le délai précité, d'autre part, contrairement à ce qu'elle soutient, aucune disposition n'impose d'envoyer les convocations en lettres recommandées avec accusé réception, enfin, la société n'apporte aucun commencement de preuve ou élément circonstancié de nature à remettre en cause l'attestation du maire et les éléments précités. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a écarté le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. En outre, ces dispositions, qui attribuent au seul conseil municipal la compétence pour arrêter le plan soumis à l'enquête publique, et l'approuver ensuite après modifications éventuelles, font obstacle à ce que le maire en cette qualité propose au cours de l'enquête toute modification du projet soumis, dans l'état adopté par le conseil municipal, à cette enquête.
8. Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à l'enquête publique, douze modifications ont été apportées au plan local d'urbanisme et que ces modifications résultaient des demandes formulées par les personnes publiques associées dont les avis figuraient en annexes du dossier d'enquête publique : suppression du secteur 1AUb et réintégration en zone N résultant de l'avis de la chambre d'agriculture du 21 avril 2016 (pièce 4 page 56), identification de nouveaux secteurs de mixité sociale résultant de l'avis de l'agence régionale de santé du 28 avril 2016 (pièce 4 pages 88 et 89), modification du règlement du secteur Nch résultant de l'avis de l'agence régionale de santé précité (pièce 4 page 90), création d'un emplacement réservé pour la réalisation d'une aire de covoiturage résultant de l'avis d'ESCOTA du 17 mai 2016 (pièce 4 page 39), modification tendant à geler les capacités d'accueil existantes sur les secteurs Ncan résultant de l'avis de la DDTM du 17 mai 2016 (pièce 5 page 32) et de l'avis de l'agence régionale de santé (pièce 4 page 93), réintégration en zone N avec EBC de la réserve biologique de Catchéou et pour partie du site boisé de la Colle du Rouet résultant de l'avis de l'ONF du 15 avril 2016 (pièce 4 page 137), modification des règles d'extension des habitations existantes en zones A et N résultant de l'avis de la DDTM précité (pièce 4 page 34), modification tendant à geler les capacités d'accueil existantes sur les secteurs Ncamp et Ncamp1 résultant de l'avis de la DDTM précité (pièce 4 page 32) et de l'avis de l'agence régionale de santé (pièce 4 page 93), réintégration en zone N de certaines zones initialement classées en zone Ufa résultant de l'avis de l'agence régionale de santé précité (pièce 4 page 93), modification du règlement de la zone 6AU afin de permettre la réalisation future d'un projet de service de secours et d'incendie résultant de l'avis de l'agence régionale de santé précité (pièce 4 page 93), modification du règlement de la zone 1AU pour permettre une densité plus importante résultant de l'avis de la DREAL du 23 mai 2016 (pièce 4 page 162), et modification du règlement de la zone 1 Au afin d'autoriser une hauteur supérieure aux hauteurs maximales autorisées résultant de l'avis de l'agence régionale de santé précité (pièce 4 page 88). En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'ensemble des modifications susvisées, compte tenu de leur nombre, de leur nature et de leur portée, aient été de nature à remettre en cause l'économie générale de ce projet, par leurs effets propres ou combinés. C'est donc à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées.
9. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".
10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. À ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
11. Il ressort des pièces du dossier que la zone N comprend " Un secteur Ncan, situé sur le site des Canebières, réservé à une activité existante de PRL. À l'intérieur du secteur, seules les habitations légères de loisirs (HLL) ainsi que les constructions, installations, ouvrages et aménagements nécessaires au fonctionnement du PRL sont autorisés. Dans ce secteur, l'habitat permanent est strictement interdit (...) ". La délibération du 19 décembre 2016 approuvant le plan local d'urbanisme énonce que : " Sur le secteur Ncan (PRL Les Canebières), le règlement est modifié, de manière à ne prévoir aucune augmentation de la capacité d'accueil et que seuls puissent être autorisés des travaux visant à la réduction de la vulnérabilité ". En outre, l'article N2 du règlement prévoir que " Sont autorisés sous conditions particulières : Dans le secteur Ncan : - les travaux d'amélioration et de mise en sécurité du parc résidentiel de loisirs existant. À ce titre, aucune nouvelle HLL ne peut être autorisée. Seule la construction d'une piscine individuelle sur tout lot disposant déjà d'une HLL peut être autorisée. En outre, aucune extension possible des équipements ne peut être autorisée, à l'exception des piscines collectives et des aménagements qui leur sont liés (plages extérieures) ".
12. La société requérante soutient que le risque feu de forêt invoqué pour justifier du classement dans une sous zone Ncan et de l'impossibilité de créer de nouvelles habitations légères de loisirs qui s'attache à cette zone n'existerait pas. Toutefois, il ressort du diagnostic feu de forêt (page 126 du rapport de présentation) que le site du domaine des Canebières abrite un PRL d'une capacité importante (huit cents lots) implanté sur une très vaste superficie (104,4 hectares aménagés sur un total de 275) et que ce site est situé au sein d'un massif boisé totalement déconnecté de l'agglomération muyoise, distante de plus de 4 kilomètres, avec un seul accès sur la RD 25. En outre, le rapport de présentation indique, en page 21, que le site est excentré et localisé ou sein et à l'interface de zones boisées, ce qui le soumet à un risque avéré de feu de forêt, et en page 278, qu'" afin de mieux prendre en compte le risque de feux de forêts, le règlement applicable au site des Canebières (secteur Ncan) supprime toute référence à ce qui n'est pas actuellement accepté dans le règlement du PRL. À ce titre, le caractère de la zone N précise que la capacité existante du PRL ne peut être augmentée et que seuls peuvent être autorisés des constructions, installations, ouvrages et aménagements destinés à réduire la vulnérabilité du PRL ". Si les requérants soulignent que la carte n° 5 du rapport de présentation montre que la zone du PRL des Canebières ne figure pas dans les zones incendiées sur la commune du Muy par le passé et que la commune n'est soumise à aucun plan de prévention des risques d'incendie de forêts (PPRIF), il ressort toutefois des pièces du dossier que la zone du PRL des Canebières est située à la frontière entre la zone d'aléas faible et la zone d'aléas moyen de la carte fournie en page 97 du rapport de présentation. En outre, la commune s'est appuyée sur les observations du préfet du Var qui soulignait que : " Concernant plus particulièrement le secteur Ncan (PRL Les Canebières), au regard du risque majeur d'incendie de forêt, il ne doit pas y avoir d'augmentation de sa vulnérabilité. Ainsi, toute l'évolution du PRL est à proscrire sauf les travaux d'amélioration et de mise en sécurité. Le règlement est à adapter en conséquence avec des précisions à apporter au regard de ce qui est actuellement autorisé ". Ainsi, il est constant qu'un risque incendie existe sur le site du parc résidentiel de loisirs des Canebières situé dans une partie très boisée de la commune et que celle-ci, en modifiant le règlement de la zone, a entendu limiter la population séjournant dans ce parc l'été où le risque incendie est particulièrement important et donc limiter le risque lié à l'incendie. La circonstance que la société aurait prévu des aménagements spécifiques au sein du parc résidentiel de loisir ne saurait suffire à pallier au risque incendie existant sur ce vaste secteur boisé. Enfin, la circonstance, à la supposer établie, que le secteur des Charles serait soumis à un risque incendie plus élevé tout en bénéficiant d'une possibilité d'extension est sans incidence sur le classement en litige. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de ce que la commune aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en créant la zone Ncan du site des Canebières qui interdit toute construction en dehors des travaux d'amélioration et de mise en sécurité du parc résidentiel de loisirs existant.
13. En quatrième lieu, la société reprend en appel les moyens tirés des contradictions entachant les documents du plan local d'urbanisme, de l'insuffisance de motivation du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur, de l'atteinte à la liberté du commerce de l'industrie, de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement de parcelles en zone agricole, de la méconnaissance des règles relatives aux marges de recul, et de l'insuffisance du règlement en matière d'inondation et de ruissellement. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus par le tribunal administratif de Toulon en ses considérants 15, 16 à 18, 34, 35 à 37, 38 à 39 et 42 à 44, qui n'appellent pas de précisions en appel.
14. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande en annulation de la délibération du 19 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune du Muy a approuvé son plan local d'urbanisme et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chaque partie la charge des frais exposés sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SCI Les Collines des Canebières est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune du Muy présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Les Collines des Canebières et à la commune du Muy.
Délibéré après l'audience du 28 novembre 2019 où siégeaient :
- M. C..., président assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- M. Jorda, premier conseiller,
- Mme A..., premier conseiller.
Lu en audience publique, le 12 décembre 2019.
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N° 19MA00647
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