Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 28 juillet 2018 et 23 septembre 2020, M. et Mme A..., représentés par Me F..., demandent à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 29 mai 2018 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 22 février 2016 par lequel le maire de Saint-Antonin a accordé un permis de construire aux établissements Bosco en vue de la construction d'un bâtiment à usage d'entrepôt, bureaux et atelier et la décision de rejet de leur recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Antonin la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande ;
- le projet méconnait les dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme ;
- des précédents refus de permis de construire ont été opposés au pétitionnaire et le projet ne s'insère pas dans le site ;
- le projet entraîne des nuisances ;
- le projet méconnait les règles de prospect définies par l'article R. 111-18 du code de l'urbanisme ;
- le dossier de permis de construire est incomplet.
Par un mémoire en défense enregistré le 26 septembre 2018, la commune de Saint-Antonin, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des consorts A... la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.
Elle fait valoir que les moyens sont infondés.
Le mémoire présenté pour la commune de Saint-Antonin le 27 octobre 2020 n'a pas été communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Baizet, premier conseiller.
- et les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. M. et Mme A... relèvent appel du jugement du 29 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur requête tendant à l'annulation l'arrêté du 22 février 2016 par lequel le maire de Saint-Antonin a accordé un permis de construire aux établissements Bosco en vue de la construction d'un bâtiment à usage d'entrepôt, bureaux et atelier sur un terrain situé quartier Vé l'Erm.
Sur la régularité du jugement :
2. Il ressort du dossier de première instance que M. et Mme A... ont invoqué, en page 2 de leur mémoire en réplique enregistré le 19 décembre 2017 au greffe du tribunal administratif, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de permis de construire. Si le tribunal administratif a visé ce moyen, il n'y a pas répondu, alors que ce moyen, bien qu'imprécis au regard des écritures produites en première instance, n'était pas inopérant. Dans ces conditions, le jugement est entaché d'irrégularité et doit être annulé.
3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme A... devant le tribunal administratif de Nice.
Sur la légalité de l'arrêté du maire de la commune de Saint-Antonin du 22 février 2016 :
4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement. ". Aux termes de l'article R. 431-9 du même code : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement (...) ". Aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : (...) c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. ".
5. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.
6. Le formulaire Cerfa de demande de permis de construire précise que le projet consiste en la construction d'un bâtiment abritant un bureau, un atelier maintenance et un entrepôt de matériel professionnel et indique que la surface de plancher du bâtiment est de 148 m² et les plans de coupe et façade permettent de comprendre qu'il s'agit de l'extension d'un bâtiment existant. Toutefois, comme le soutiennent les requérants, le dossier ne comporte aucune indication s'agissant des modalités de raccordement aux réseaux, du traitement des plantations existantes le cas échéant ou de la hauteur des bâtiments, alors que le plan de masse, ne comportant aucun tampon, n'est pas coté en trois dimensions. S'agissant du volet insertion, les quelques photographies inexploitables et ne comportant aucun tampon des services instructeurs ne permettent pas d'apprécier l'état initial du terrain et de ses abords et l'insertion du projet dans l'environnement, alors que le maire a déjà refusé à plusieurs reprises des projets sur la parcelle en cause pour un motif tiré du défaut d'insertion. La notice du projet, lacunaire, se contente d'indiquer que le projet consiste en la " construction d'un bâtiment en agglos recouverte d'un enduit de façade de couleur terre du pays, toiture en tuiles canales en terres cuite vieillies ". Les autres pièces du dossier, notamment les plans de coupes et façades, qui ne comportent pas plus de tampons des services instructeurs, ne permettent pas de pallier à l'insuffisance manifeste du dossier, notamment à l'absence d'éléments permettant d'apprécier l'insertion du projet dans l'environnement. En outre, la circonstance que la société ait par le passé présenté d'autres demandes, alors qu'il est impossible de savoir, à la lecture des pièces du dossier, s'il s'agissait de projets similaires, ne permet pas de pallier à ces insuffisances qui ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que le dossier de demande de permis de construire était incomplet.
7. En second lieu, aux termes de l'article L. 172-1 du code de l'urbanisme alors applicable : " Les directives territoriales d'aménagement approuvées avant le 13 juillet 2010 restent en vigueur. Elles sont soumises aux dispositions des articles L. 172-2 à L. 172-5. ". Aux termes de l'article L. 172-2 du même code : " Les directives territoriales d'aménagement conservent les effets suivants : 1° Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec les directives territoriales d'aménagement ou, en l'absence de ces documents, avec les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre. Il en va de même, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, pour les plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu et les cartes communales. 2° Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées. ". Aux termes de l'article L. 122-2 du même code : " Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers, la création de lotissements, l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, la réalisation de remontées mécaniques et l'aménagement de pistes, l'ouverture des carrières, la recherche et l'exploitation des minerais et les installations classées pour la protection de l'environnement " . L'article L. 122-5 de ce code prévoit : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. ". Aux termes de l'article L. 122-6 du même code : " Lorsque la commune est dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, ce document peut délimiter les hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels il prévoit une extension de l'urbanisation, en prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l'habitat, les constructions implantées et l'existence de voies et réseaux (...) ".
8. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée au second alinéa de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet aux dispositions du code de l'urbanisme particulières à la montagne, le cas échéant au regard des prescriptions d'une directive territoriale d'aménagement demeurée en vigueur qui sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions des articles L. 122-5 et suivants du même code.
9. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants " et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble.
10. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Antonin est concernée par la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes approuvée par décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003. Cette directive, accessible tant au juge qu'aux parties sur le site internet de la préfecture des Alpes-Maritimes, précise pour l'application de la loi montagne, pour les communes classées dans le secteur du " haut pays ", en son article III. 234, que " la forme urbaine ou l'inscription dans le site sont des éléments déterminants pour l'identification des bourgs, villages, hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants ainsi que pour l'appréciation des possibilités d'extension en continuité ", puis que " la continuité de l'urbanisation implique la proximité visuelle mais non la contiguïté des espaces bâtis. L'urbanisation en continuité peut intégrer des espaces non bâtis de faible dimension à l'échelle de l'unité urbaine considérée ", que " les limites de la continuité sont établies à partir des protections existantes et des critères suivants : critères physiques liés au terrain : reliefs, secteur de forte déclivité, cours d'eau, vallons ; critères résultant de l'analyse du paysage et notamment l'intérêt propre des paysages : protection des socles de villages, des secteurs à fort impact visuel, préservation des vues ; l'impact qu'aurait l'urbanisation sur la structure du paysage et l'équilibre entre les espace bâtis et les espaces naturels ", que " l'extension en continuité des villages hameaux et groupes de constructions traditionnelle caractéristiques est admise dans le cadre des dispositions énoncées dans le chap. III-232. Afin de sauvegarder leur forme urbaine et architecturale, l'extension en continuité de ces pôles bâtis ne sera possible que dans les espaces peu perçus des axes de vue principaux, révélateurs du bâti ancien, ou bien en respectant la continuité avec le morphologie et l'architecture du bâti ancien " et enfin que " lorsqu'il existe à proximité des bourgs, villages, hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations, des espaces partiellement urbanisés, leur urbanisation pourra être renforcée. Ce renforcement pourra permettre de favoriser la continuité avec ces pôles bâtis, si cela est compatible avec le respect des dispositions prévues aux I et II de l'article L. 145-3 et avec la protection contre les risques naturels ". Ces prescriptions sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions relatives à la loi montagne.
11. Il ressort des pièces du dossier que le projet de construction d'un bâtiment en litige s'implante sur le secteur de Ve l'Elm, constitué de trois constructions principales à usage d'habitation et leurs annexes et, 150 mètres plus loin, d'une exploitation agricole, à l'est de la route départementale dans un secteur naturel boisé situé à plusieurs km du bourg. Au regard de cet habitat clairsemé, des caractéristiques de ces bâtiments ne présentant aucune forme urbaine, ne constituant pas un pôle bâti et ne s'insérant pas dans le site, le projet en litige ne saurait être considéré comme s'implantant en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, ou encore d'un " groupe de constructions traditionnelles caractéristiques " au sens de la DTA. En outre, la construction du bâtiment à usage d'entrepôt, d'une surface de 148 m², ne saurait être considérée comme une extension limitée d'une construction existante. Dans ces conditions, nonobstant la circonstance que la carte communale approuvée par arrêté préfectoral du 26 novembre 2008 ait délimité en application de l'article L. 122-6 précité un " groupe d'habitation " dénommé " secteur de Vé l'Erm " d'une superficie de 1,4 hectare de parcelles naturelles non bâties à l'exception des quelques constructions précitées, les consorts A... sont fondés à soutenir que le projet méconnaît les dispositions du code de l'urbanisme relatives à la montagne telles que précisées par la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes.
12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté portant permis de construire.
13. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts A... sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du maire de la commune de Saint-Antonin du 22 février 2016 ainsi que de la décision de rejet de leur recours gracieux.
Sur les frais exposés dans l'instance :
14. Les consorts A... n'étant pas parties perdantes à la présente instance, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par la commune de Saint-Antonin sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de Saint-Antonin la somme globale de 1 500 euros à verser à M. et Mme A... au titre des mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 29 mai 2018 est annulé.
Article 2 : L'arrêté du maire de la commune de Saint-Antonin du 22 février 2016 et la décision de rejet du recours gracieux des consorts A... sont annulés.
Article 3 : La commune de Saint-Antonin versera à M. et Mme A... la somme globale de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à Mme E... B... épouse A..., à la commune de Saint-Antonin et aux établissements Bosco.
Copie de l'arrêt sera transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Nice.
Délibéré après l'audience du 5 novembre 2020 où siégeaient :
- M. Poujade, président,
- M. Portail, président assesseur,
- Mme Baizet, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 19 novembre 2020
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N° 18MA03562
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